W raporcie opublikowanym przez Najwyższą Izbę Kontroli (w załączeniu) zwrócono uwagę, że 
działania ministra odpowiedzialnego za sprawy energii, a później ministra odpowiedzialnego za sprawy klimatu nie pozwoliły na wyeliminowanie wszystkich utrudnień w funkcjonowaniu odnawialnych źródeł energii. 

W okresie objętym kontrolą brakowało całościowej analizy rozpoznania oraz niwelowania problemów i barier rozwoju OZE. Istotne przyspieszenie, mające zaradzić utrudnieniom, nastąpiło dopiero w 2018 r. Wprowadzone zmiany dostosowały system wsparcia OZE do możliwości mikro, małych i średnich instalacji. Udoskonalono system aukcyjny, który stał się skuteczniejszy i wprowadzono stałą, gwarantowaną cenę zakupu dla instalacji biogazowych i wodnych. W opinii NIK efektywność systemu aukcyjnego obniżał brak informowania zainteresowanych z odpowiednim wyprzedzeniem. Również zmiany wprowadzane w energetyce wiatrowej na lądzie nie były poprzedzone kompleksową oceną barier rozwoju. Żeby całkowicie nie zahamować rozwoju OZE z tych źródeł - wprowadzano rozwiązania doraźne.

Jako główne bariery rozwoju energetyki odnawialnej należy wskazać: ograniczone możliwości finansowania inwestycji przez przedsiębiorców, prawne regulacje wsparcia, trudności administracyjno-proceduralne, a także problemy z funkcjonowaniem sieci przesyłowych. Możliwość udzielenia wsparcia dla inwestycji i rozwoju odnawialnych źródeł energii (OZE) wynika z polityki energetycznej Unii Europejskiej. Najważniejszym zobowiązaniem dla Polski, związanym z realizacją przepisów unijnej dyrektywy było osiągnięcie w 2020 r. co najmniej 15% udziału energii z odnawialnych źródeł w zużyciu energii finalnej brutto. Na końcowe zużycie energii brutto z OZE składa się zużycie energii elektrycznej, w transporcie oraz ciepłownictwie i chłodnictwie. Udział energii odnawialnej zużywanej w transporcie musiał w 2020 r. wynieść co najmniej 10%. Aby wypełnić te cele, trzeba było wprowadzić system pomocy finansowej dla przedsiębiorców zainteresowanych inwestycjami w ekologiczne źródła energii, zachęcający do zwiększenia wykorzystania OZE we wszystkich trzech sektorach.

Od 2005 r. obowiązywał w Polsce system wsparcia gwarantujący wytwórcom zakup energii elektrycznej pochodzącej ze źródeł odnawialnych. W 2015 r. uchwalona ustawa o OZE spowodowała przeniesienie z "Prawa energetycznego" części przepisów o odnawialnych źródłach energii do nowej ustawy o OZE i wprowadzenie systemu aukcyjnego. W aukcjach przeprowadzanych w 2016 r. i w 2017 r. wygrywali uczestnicy, którzy zaoferowali najniższą cenę sprzedaży – aż do wyczerpania ilości lub wartości tej energii, określonej w ogłoszeniu o aukcji. Dopiero "Ustawa o zmianie ustawy o OZE" z 2018 r. wprowadziła tzw. regułę wymuszania konkurencji. Ostateczne dane o udziale energii z OZE w końcowym zużyciu energii brutto będą dostępne dopiero pod koniec 2021 r. lub na początku 2022 r. Jednym z powodów podjęcia kontroli było wysokie prawdopodobieństwo, że do końca 2020 r. niezrealizowany zostanie cel 15% udziału energii z OZE w bilansie energii finalnej brutto. Groziło to zakupem takiej energii z innych państw UE lub karą finansową dla Polski.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Minister nie zapewnił systemu cyklicznego i spójnego monitorowania podsektora wytwarzania energii elektrycznej z OZE. Nie było skutecznego sposobu pozyskiwania pełnych informacji o utrudnieniach w rozwoju OZE. Wiedzę o problemach w funkcjonowaniu OZE czerpał z doraźnych działań (np. podczas opiniowania projektów ustaw przedstawianych przez Ministerstwo). Nie było analiz, które pozwoliłyby na kompleksową identyfikację problemów w rozwoju OZE. Zrealizowane na zlecenie Ministra opracowania dotyczyły wybiórczej grupy uczestników tego rynku. W konsekwencji, brak całościowej analizy rozpoznawania problemów i barier rozwoju OZE uniemożliwiał przeprowadzenie zmian w sposób całościowy. Pomimo wielokrotnych nowelizacji ustawy o OZE, nadal prowadzono prace mające na celu zmiany w dotychczas obowiązujących przepisach prawa.

W badanym okresie Minister nie monitorował barier rozwoju OZE. Nie ocenił skutków zmian wprowadzonych ustawą z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Brakowało analizy wpływu wprowadzonej tą ustawą zasady 10h na ograniczenie inwestycji w elektrownie wiatrowe. Zasada 10h określiła minimalną odległość między budynkiem mieszkalnym oraz innymi obiektami a elektrownią wiatrową o mocy większej niż 40 kW (w 2018 r. zmieniono minimum na 50 kW). Minister nie przeanalizował też wpływu wprowadzonych przepisów na obrót urządzeniami do budowy elektrowni wiatrowych na lądzie i na rynek pracy. Te zaniechania miały miejsce mimo informacji wskazujących na zahamowanie po 2016 r. inwestycji w energetyce wiatrowej na lądzie.

Minister, mimo że miał te informacje, nie rozpoczął prac nad zmianą ustawy o inwestycjach, w tym w szczególności zmiany przepisów o zasadzie 10h.

W związku z kilkukrotną zmianą definicji elektrowni wiatrowej wpływającą na wysokość podatku od nieruchomości Minister nie oszacował zmniejszenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu podatku od nieruchomości. Nie przewidziano też rekompensat dla gmin, które zaplanowały dochody bazując na definicji elektrowni wiatrowej obowiązującej od 2016 r. Według szacunków Ministerstwa kwestia rekompensat dla gmin dotyczy około 140 gmin (5,8% ogólnej liczby gmin w Polsce).

Wnioski

NIK sformułowała do Ministra Klimatu i Środowiska dwa wnioski systemowe:

Dokonanie całościowej analizy wsparcia wytwórców energii elektrycznej z odnawialnych źródeł, wprowadzonego ustawą o OZE.
Opracowanie i wdrożenie systemowego monitorowania rynku OZE opartego na współpracy wszystkich organów administracji publicznej i organizacji branżowych OZE.

Ponadto sformułowano następujące wnioski:

Ustalanie warunków uczestniczenia wytwórców energii z OZE w systemie aukcyjnym i w systemie FIT/FIP w terminach umożliwiających wytwórcom przygotowanie się do aukcji.
Zintensyfikowanie działań na rzecz notyfikacji przez Komisję Europejską środka pomocowego dla instalacji zmodernizowanych i hybrydowych.
Niezwłoczne wydanie trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy o OZE i Prawa energetycznego.

 Źródło: NIK

Komentarz ZMP dotyczący rekompensat dla gmin: 

22 lipca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym uznał zawarty w nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw przepis, który z mocą wsteczną, tj. od 1 stycznia 2018 r. nadał nowe brzmienie definicjom legalnym pojęć „budowli” i „elektrowni wiatrowej” wpływając na zasady opodatkowania tych obiektów podatkiem od nieruchomości, za niezgodny z wywodzoną z Konstytucji RP zasadą nieretroaktywności prawa (sygn. K 4/19).

Wątpliwości wzbudzał art. 17 pkt 2 ustawy z 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, który przewidywał wejście w życie, z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2018 r., zmian w przepisach ustawy Prawo budowlane, załącznika do tej ustawy oraz ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wpływających na zakres opodatkowania podatkiem od nieruchomości.

Wprowadzone z mocą wsteczną zmiany doprowadziły do obniżenia dochodów samorządów z tytułu podatku od nieruchomości, w szczególności małych gmin, na terenie których zlokalizowane są elektrownie wiatrowe.

W czerwcu 2021 r. rząd przygotował specjalną ustawę, która ma zrekompensować gminom zamieszanie z podatkiem od nieruchomości od elektrowni wiatrowych w 2018 roku. Niektóre z gmin, wskutek zmiany przepisów z mocą wsteczną, utraciły dochody z podatku z tego tytułu. 

Pojawienie się projektu ustawy o rekompensacie dochodów utraconych przez gminy w 2018 roku w związku ze zmianą zakresu opodatkowania elektrowni wiatrowych wzbudziło ulgę wśród gmin, ale jak się okazuje - kształt propozycji zapisów już nie. Proponowana regulacja nie jest dla nich zrozumiała oraz nie uwzględnia wszystkich aspektów wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 22 lipca 2020 roku. Projekt ustawy jest obecnie w fazie opiniowania (UB3 wg RCL, stan na 3 sierpnia 2021). KWRiST nie wydała jeszcze opinii na jego temat. Wg projektu ustawa ma wejść w życie 5 lutego 2022 r.

W połowie maja 2021 r. także Senat podjął uchwałę o przekazaniu do Sejmu projektu ustawy, który ma rozwiązać ten sam problem. Senacki projekt przewiduje wypłatę z budżetu państwa jednorazowo rekompensaty za utracone dochody. Ustawa miałaby wejść w życie 5 lutego 2022 r., zainteresowane gminy miałyby 3 miesiące na składanie odpowiednich wniosków i potem 14 dni na ich ewentualną korektę. W Ocenie Skutków Regulacji projektu senackiego kwotę rekompensat oszacowano na ok. 600 mln zł. Z kolei rząd - na około 280 mln, ale bierze pod uwagę tylko połowę 2018 r., za który to okres przepisy wprowadzone wstecznie zostały uchylone.

Więcej informacji

Załączniki:
NIK O BARIERACH ROZWOJU ODNAWIALNYCH ŹRÓDEŁ ENERGII - PDF