Autorzy obszernej opinii (prof. dr Krystian Ziemski, dr Adrian Misiejko) analizują na zlecenie Związku Miast Polskich projekt nowelizacji Prawa oświatowego oraz innych ustaw, zawarty w druku sejmowym 1812, w kontekście wpływu projektowanych regulacji na wykonywanie zadań własnych gmin i powiatów (oraz miast na prawach powiatu). Poniżej przytaczamy tezy i podsumowanie opinii. Pełen tekst Opinii prawnej dostępny jest w Strefie dla miast, a także w załączeniu.

Tezy opinii

„1. Projekt ustawy bez uzasadnionych podstaw zakłada pozbawienie gmin i powiatów samodzielności w kluczowych elementach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej.
2. Projekt ustawy zawiera postanowienia rażąco sprzeczne z Konstytucją RP oraz EKSL, w szczególności w zakresie, w jakim kreują kuratora oświaty na organ nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz umożliwiają mu ingerencję na podstawie niedookreślonych przesłanek, także innych niż zgodność działań organów samorządu z prawem.
3. Projekt ustawy nie przewiduje dla JST rekompensaty związanej ze zmianą zakresu ich kompetencji dotyczącej możliwości likwidacji szkół i placówek.”

Analiza prawna

Po wprowadzeniu dotyczącym zakresu opinii Autorzy przedstawiają najpierw szeroki kontekst konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych aspektów nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Na tym tle poddają analizie przepisy dotyczące kompetencji kuratora w zakresie powoływania i odwoły­wania dyrektorów szkół i placówek, a następnie kwestię likwidacji szkół i placówek. Poruszają także brak rekompensaty z tytułu wpływu podejmowanych za organ JST decyzji na finanse tej jednostki. Analiza przywołuje odnośne orzecznictwo TK i NSA.

Podsumowanie

„W zakresie objętym Opinią należy jednoznacznie negatywnie ocenić projektowane zmiany Prawa oświatowego z punktu widzenia Konstytucji RP oraz EKSL. Czynią one kuratora oświaty organem nadzoru nad samorządem terytorialnym, ograniczają samodzielność samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz nie przewidują w tym zakresie jakiejkolwiek rekompensaty finansowej. Jest to sprzeczne z art. 171 Konstytucji RP. Przyznawane mu kompetencje nadzorcze obejmują kluczowe elementy zadania własnego: powierzenie stanowisk kierownikom jednostek organizacyjnych gminy (i wygaszanie ich powierzenia) oraz decydowanie o zakresie obligatoryjnego finansowania zadania własnego (w zakresie liczby szkół, które dana jednostka jest obowiązana prowadzić). Co więcej, przesłanki korzystania z tych kompetencji odbiegają od jedynego dopuszczalnego kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym – tj. kryterium zgodności z prawem.
Mając na uwadze dotychczasową praktykę stosowania instytucji „pozytywnej opinii” (de facto – zgody) kuratora oświaty w związku z likwidacją szkół, należy stwierdzić, że rozpowszechnienie jej w analizowanym projekcie ustawy stanowi znaczące zagrożenie dla samodzielności samorządu terytorialnego. Brak bowiem możliwości szybkiej weryfikacji zasadności wydawania takiej opinii w sprawach tak kluczowych jak likwidacja szkół czy powoływanie osób na stanowisko dyrektora. Z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że następcza kontrola sądowa może okazać się w tym zakresie niewystarczająca, gdyż z uwagi na długie terminy rozpatrywania spraw gmina nie będzie mogła realizować wybranego – zgodnego z prawem – sposobu działania.
Analizowany projekt nowelizacji Prawa oświatowego nie spełnia konstytucyjnych wymogów, jakie powinny uwzględniać ustawy regulujące wykonywanie zadań własnych przez gminę. Na jego mocy kurator oświaty staje się organem nadzoru nad samorządem terytorialnym z szerokimi kompetencjami decyzyjnymi w tym zakresie, mimo braku odpowiedniego umocowania w Konstytucji RP. Ponadto nie zagwarantowano nawet, by kurator mógł ingerować w funkcjonowanie samorządu terytorialnego wyłącznie w sytuacji naruszenia prawa, w oparciu o jasno i precyzyjnie sformułowane kryteria.
Na marginesie można podkreślić, iż choć projektodawcy wielokrotnie powołują się na „sygnały” płynące ze strony określonych podmiotów, to nie uzasadniają swoich propozycji np. danymi statystycznymi. Próżno szukać również choćby polemiki z twierdzeniami przedstawianymi przez środowiska samorządowe. Świadczy to negatywnie o poziomie przygotowania projektu ustawy.
Należy zaznaczyć, że przedmiotowa nowelizacja następuje równolegle do innych, negatywnych zmian ograniczających samodzielność samorządu terytorialnego (zwłaszcza w zakresie finansowym) i uzależniania go od rozstrzygnięć administracji centralnej, podejmowanych bez precyzyjnie określonych przesłanek. Choć przedmiotem niniejszej Opinii jest projekt ustawy nowelizującej Prawo oświatowe, nie można abstrahować od tej okoliczności.”

Opinia będzie przedstawiona Sejmowi i Senatowi w trakcie prac legislacyjnych nad projektem ustawy. 

Biuro ZMP

Załączniki:
Opinia prawna - Prawo oświatowe