Możliwość prowadzenia przez samorządy współpracy zagranicznej. Ciekawa opinia resortu spraw zagranicznych

W odpowiedzi na poselską interpelację, resort spraw zagranicznych odnosi się do kluczowych kwestii charakteru prawnego współpracy zagranicznej polskich jednostek samorządu terytorialnego

Czy w opinii MSZ krąg podmiotów prawa międzynarodowego ulega swoistemu rozszerzeniu w sferze faktycznej odnosząc to do klasycznego katalogu prawa międzynarodowego publicznego? Swoistość może polegać na aktywnej działalności samorządów terytorialnych na arenie międzynarodowej, które nie są podmiotami prawa międzynarodowego w ujęciu klasycznym.

Czy można mówić o prawnym charakterze międzynarodowych porozumień samorządów w kontekście statusu prawnego (sfera publiczna) stron tych porozumień?

Jaki charakter prawny posiadają porozumienia polskich j.s.t. z partnerami z innych państw, gdzie polskie j.s.t. muszą uzyskać zgodę odpowiedniego ministra? Chodzi o wydawanie decyzji administracyjnych lub innych form udzielających owej zgody. Czy po uzyskaniu takiej zgody charakter prawnych takich porozumień ulega zmianie?

Czy można domniemywać, że zgoda MSZ na zawarcie porozumienia międzynarodowego przez polskie j.s.t oznacza, że państwo deleguje kompetencje w tym zakresie do j.s.t?

Prowadzenie polityki zagranicznej państwa należy do kompetencji rządu, przy czym minister właściwy do spraw zagranicznych koordynuje m.in. współpracę zagraniczną jednostek samorządu terytorialnego, sprawując tym samym kontrolę nad realizacją zadań z zakresu polityki zagranicznej powierzonej władzom samorządowym. Kompetencje Ministra SZ dotyczą kilku aspektów działań międzynarodowych jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z właściwymi regulacjami ustawowymi.

Zgodnie z art. 172 ust. 2 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Ustawodawca określił zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z tych praw przy założeniu, że współpraca zagraniczna podejmowana przez samorządy terytorialne jest ważnym elementem polityki zagranicznej państwa i w związku z tym, w zależności od charakteru podejmowanych działań, powinna podlegać w mniejszym lub większym stopniu kontroli administracji rządowej.

W myśl art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015r. Nr 1392 ze zm.), współpraca województwa ze społecznościami regionalnymi innych państw prowadzona jest zgodnie z prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną państwa i jego międzynarodowymi zobowiązaniami, w granicach zadań i kompetencji województwa. Na podstawie art. 77 ust. 1 tej ustawy, "Priorytety współpracy zagranicznej województwa" mogą być uchwalane, a inicjatywy zagraniczne województwa, w tym w szczególności projekty umów o współpracy regionalnej, mogą być podejmowane za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych.

Stosownie do przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz. U. Nr 91 poz.1009 ze zm.), minister właściwy do spraw zagranicznych wyraża zgodę w drodze decyzji administracyjnej na przystąpienie jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, tj. wszelkich organizacji, związków i stowarzyszeń powoływanych przez społeczności lokalne co najmniej dwóch państw. Obowiązek uzyskania zgody ministra w tym zakresie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli.

Zgodnie z brzmieniem art. 6. ust 1. ustawy 11 września 2015r. o zmianie ustawy o europejskim ugrupowaniu współpracy terytorialnej ( Dz. U. Nr 1884) na przystąpienie do ugrupowania jednostki samorządu terytorialnego, podmiotu prawa publicznego, przedsiębiorstwa publicznego albo przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. e rozporządzenia 1082/2006, zgodę wyraża, w drodze decyzji, minister właściwy do spraw zagranicznych w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego. Decyzja zawiera również rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia konwencji ugrupowania, jeżeli zatwierdzenie jest wymagane na podstawie art. 4 rozporządzenia 1082/2006. Organ, do którego minister właściwy do spraw zagranicznych wystąpił o uzgodnienie decyzji, o której mowa w ust. 1, zajmuje stanowisko w terminie 21 dni od dnia otrzymania tego wystąpienia. Niezajęcie stanowiska w terminie uznaje się za uzgodnienie decyzji, o której mowa w ust. 1. Minister właściwy do spraw zagranicznych może wystąpić do ministra innego niż wymieniony w ust. 1 o wyrażenie opinii w sprawie zgody na przystąpienie do ugrupowania lub zatwierdzenia jego konwencji, jeżeli jest to uzasadnione charakterem działań ugrupowania. Niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia o wyrażenie opinii uznaje się za wyrażenie opinii pozytywnej. Niewydanie decyzji, o której mowa w ust. 1, w terminie określonym w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1082/2006 oznacza wyrażenie zgody na przystąpienie do ugrupowania i zatwierdzenie jego konwencji, jeżeli zatwierdzenie jest wymagane na podstawie art. 4 rozporządzenia 1082/2006. W przypadku, o którym mowa w ust. 4, postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, podlega umorzeniu. Przepisów ust. 4 i 5 nie stosuje się, jeżeli wniosek dotyczy tworzącego się ugrupowania, którego siedziba statutowa ma znajdować się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Współcześnie politykę zagraniczną należy bowiem pojmować szerzej niż stosunki między państwami prowadzone na drodze tradycyjnej dyplomacji. Wspieranie aktywności samorządów terytorialnych na forum współpracy zagranicznej ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia realizacji priorytetów polskiej polityki zagranicznej, w szczególności urzeczywistniania strategii polskiej pomocy rozwojowej, promocji Polski za granicą oraz pogłębiania integracji europejskiej w celu umacniania pozycji Polski w Europie i w świecie. Jednym z priorytetów polityki zagranicznej państwa na lata 2012-2016 jest także rozwój współpracy regionalnej.

Czy w opinii MSZ samorządy terytorialne odgrywają doniosłą rolę w kreowaniu stosunków międzynarodowych? Jak MSZ ocenia w tej kwestii aktywność polskich samorządów.

Czy w opinii MSZ nie należy „spiąć” wysiłków szeregu polskich j.s.t w politykę zagraniczną państwa? Samorządy mogłyby być elementem tej polityki z uwzględnieniem podziału kompetencji.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych z zainteresowaniem śledzi i popiera samorządowe inicjatywy współpracy międzynarodowej. Władze lokalne i regionalne są dla polskiego rządu bardzo ważnym partnerem. Doceniamy znaczenie dyplomacji samorządowej dla budowania trwałych relacji gospodarczych, naukowych i kulturalnych między społecznościami regionalnymi i lokalnymi Polski i innych krajów, a także dla skutecznej promocji Polski za granicą.

W naszej ocenie większość samorządów podejmujących współpracę międzynarodową skutecznie wykorzystuje ją dla wspierania rozwoju regionu, szczególnie w celu podniesienia atrakcyjności i konkurencyjności gospodarczej regionów, rozwoju lokalnej przedsiębiorczości oraz pozyskiwania zagranicznych inwestorów. Działania samorządów i ich partnerów z regionów pozwalają także na zbliżenie społeczności lokalnych i ich wzajemne poznanie. Ze swej strony zachęcamy samorządy do budowania takich mechanizmów współpracy międzynarodowej, które wykorzystują naturalne efekty synergii i integrują współpracę gospodarczą, kulturalną, naukowo-badawczą czy promocję regionów, gmin i powiatów.

Należy zauważyć, że przedstawione powyżej działania służą nie tylko rozwojowi poszczególnych regionów, ale także skutecznej realizacji priorytetów polityki zagranicznej państwa.

Jakie tendencje dostrzega MSZ w kwestii aktywności międzynarodowej polskich samorządów? Czy posiadana przez MSZ wiedza świadczy o wzmożeniu owej współpracy, czy o spadku aktywności polskich samorządów w tym zakresie?

Z analiz przeprowadzonych na zlecenie MSZ wynika, że aktywność międzynarodowa samorządów stale wzrasta. Ponad 70% polskich jst deklaruje, że prowadzi taką działalność. Daje się też zauważyć tendencję w kierunku podejmowania współpracy typu „projektowego”, zawiązywania partnerstw na rzecz wspólnych przedsięwzięć czy inicjatyw w miejsce ogólnych porozumień (blisko 60% jst wskazuje na taką formę współpracy z partnerami), co wprost przekłada się na efektywność podejmowanych działań. Co do zasady współpraca ta jest finansowana ze środków własnych jst (na takie źródło wskazuje 95% badanych jst). W dalszym ciągu najważniejszymi partnerami polskich samorządów są ci z krajów europejskich (przede wszystkim z Niemiec i Ukrainy). Niemniej, w ostatnich latach daje się zauważyć wzrastającą liczbę inicjatyw kierowanych do partnerów z nowych rynków, przede wszystkim Chin.

Z perspektywy jakiej gałęzi prawa należy badać współpracę zagraniczną polskich samorządów w kontekście zawieranych przez nie porozumień z partnerami z innych krajów? Czy będzie to prawo administracyjne, międzynarodowe prywatne, czy międzynarodowe publiczne? Czy MSZ dostrzega niedookreśloność w tym zakresie?

Jaki charakter prawny w świetle właściwego prawa posiadają porozumienia zawierane przez polskie j.s.t. z podmiotami z innych państw? Czy można mówić o nich jako swoistych źródłach prawa międzynarodowego?

Charakter porozumień tego rodzaju zależy każdorazowo od ich przedmiotu, zakresu merytorycznego oraz poruszanej problematyki współpracy zagranicznej jednostek samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, ze zakres przedmiotowy tych porozumień jest bardzo zróżnicowany – mają one alternatywnie charakter ogólny albo wyspecjalizowany.

Czy zdarza się, że właściwy minister bądź osoba upoważniona podpisuje/kontrasygnuje porozumienia zawierane przez polskie j.s.t. z partnerami z innych państw? Jeśli tak, to kiedy do tego dochodzi? Czy w świetle polskiego prawa jest ta czynność (podpisanie/kontrasygnata)? Czy j.s.t działa wtedy z upoważnienia konstytucyjnych organów państwa odpowiedzialnych za politykę zagraniczną?

Nie ma podstaw prawnych do składania podpisu lub kontrasygnaty przez właściwego ministra porozumień zawieranych w przedmiotowym zakresie przez jst, które są stronami tych porozumień. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa "Priorytety współpracy zagranicznej województwa" mogą być uchwalane, a inicjatywy zagraniczne województwa, w tym w szczególności projekty umów o współpracy regionalnej, mogą być podejmowane za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych.

Czy w ocenie MSZ polskie j.s.t powinny mieć większą autonomię w podejmowaniu aktywności na arenie międzynarodowej? Proszę o uzasadnienie odpowiedzi.

Współpraca międzynarodowa jednostek samorządu terytorialnego w świetle ustaw jest ich zadaniem własnym, które podlega kontroli właściwego ministra pod kątem legalności. Ograniczenia współpracy międzynarodowej związane z koniecznością uzyskiwania przez jst zgody Ministra SZ na jej podjęcie są zbliżone do obowiązujących w innych krajach europejskich i w naszej ocenie ten stan prawny nie wymaga zmiany.

Jak w opinii MSZ należy postrzegać autonomię polskich j.s.t w zakresie współpracy międzynarodowej w odniesieniu (analiza prawno-porównawcza) do samorządów terytorialnych w Niemczech, Wielkiej Brytanii, na Litwie czy na Ukrainie? Proszę o porównanie owych kompetencji ze wskazanymi krajami.

MSZ nie przeprowadzało analizy stanu prawnego współpracy międzynarodowej samorządów w Niemczech, Wielkiej Brytanii, na Litwie czy na Ukrainie. Niemniej porównanie tego stanu w krajach takich jak Francja, Włochy czy Czechy wskazuje, że zarówno stopień autonomiczności działań międzynarodowych samorządów oraz wymogi dotyczące uzyskiwania przez nie w wybranych przypadkach zgód ze strony administracji rządowej na podjęcie takich działań są zbliżone do rozwiązań obowiązujących w Polsce.

Jaki status prawny według MSZ posiadają placówki zagraniczne polskich województw? Czym one są w rozumieniu prawa polskiego i prawa międzynarodowego? Czy jest to quasi dyplomacja?

Zagraniczne biura i reprezentacje polskich regionów zakładane są w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i są formą inicjatywy zagranicznej województw (a więc podobnie, jak w przypadku priorytetów współpracy zagranicznej, czy umów i porozumień międzyregionalnych, powstanie danego biura uzależnione jest każdorazowo od zgody MSZ). Pod względem formalnym, biura są wojewódzkimi jednostkami budżetowymi, ich personel podlega zarządowi danego województwa i nie posiada statusu personelu dyplomatycznego.

Czy w opinii MSZ warto rozważyć utworzenie komórki organizacyjnej w ramach MSZ do spraw aktywności zagranicznej polskich samorządów?

Informuję ponownie (zgodnie z odpowiedzią z dnia 1 lutego br. na interpelację nr 446), iż MSZ utworzyło stały instrument wsparcia wymiaru obywatelskiego i samorządowego polskiej polityki zagranicznej, a w roku 2013 powołano też w ministerstwie zespół (Wydział wsparcia samorządowego i obywatelskiego wymiaru polskiej polityki zagranicznej w ramach Departamentu Dyplomacji Publicznej i Kulturalnej), który odpowiada za koordynację różnych form współpracy z samorządami.

Treść interpelacji poselskiej znaleźć można na stronie:

http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=115C85C0

Natomiast odpowiedź resortu spraw zagranicznych na stronie: http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=0BCC3DBD