Po trzech latach przerwy Bank Gospodarstwa Krajowego zaprosił przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego na XV już Ogólnopolską Konferencję, poświęconą tym razem finansom samorządowym w czasie kryzysu. Od 2005 roku konferencje te gromadzą samorządowców z całej Polski na dyskusjach wokół przyszłości i aktualnej sytuacji jednostek samorządu terytorialnego, ich rozwoju, inwestycji i wyzwań. W tym roku, 7 i 8 listopada uczestnicy rozmawiali o stanie finansów, możliwościach inwestowania, a także zrównoważonym rozwoju i rosnącym znaczeniu czynników ESG (z ang. environement, social, governance, tłumaczone na j. polski jako środowisko, społeczna odpowiedzialność oraz ład korporacyjny i zarządzanie). Związek Miast Polskich był parterem konferencji.

- Trzy lata minęły, jak się ostatnio widzieliśmy na konferencji BGK. Warunki wtedy były zupełnie inne. Pewnie wielu ekonomistów zakładało, że w 2023 roku będziemy mieli 7, a w 2024 nawet 8% wzrostu PKB. Ciężko było przewidzieć globalny kryzys związany z pandemią, a jeszcze trudniej, że będzie wojna na Ukrainie, która spowoduje tak ogromny kryzys gospodarczy, a przede wszystkim energetyczny. Dziś trudno przewidzieć, jakie kryzysy mogą się jeszcze pojawić, wielu analityków mówi o żywnościowym. Dlatego ważne jest, byśmy się spotykali i rozmawiali, jak sobie radzić z takimi wyzwaniami – powiedziała Beata Daszyńska-Muzyczka, prezes BGK otwierając konferencję.

Według Międzynarodowego Funduszu Walutowego 1% PKB wydany na inwestycje publiczne przynosi w średnim i długim okresie wzrost PKB o 2-5,5%. To więc najlepsza inwestycja, jaką kraje mogą realizować. Dlatego w Polsce powstał Program Inwestycji Strategicznych - to odpowiedź na najpilniejsze potrzeby każdej JST.

Rządowy optymizm – razem damy radę

Z kolei Paweł Szefernaker, wiceminister spraw wewnętrznych i administracji, współprzewodniczący Komisji Rządu i Samorządu Terytorialnego podkreślał rolę tego gremium, zwłaszcza w trudnych okresach wyzwań obecnej kadencji, związanych z pandemią, agresją Rosji na Ukrainę i wywołanego tym kryzysu gospodarczego energetycznego. I choć na co dzień bardziej wybrzmiewają różnice między stroną samorządową a rządową, to w momentach kryzysu widać jak ważna jest współpraca i wspólne wypracowanie rozwiązań dla lepszego funkcjonowania całej administracji publicznej. Jako przykład podał przyjęcie kolejnych fal uchodźców z Ukrainy i wchłonięcie przez polski rynek pracy ponad 450 tysięcy osób, co nie spowodowało wzrostu, a wręcz spadek bezrobocia wśród Polaków.

- To pokazuje, że potrafiliśmy wypracować dobre rozwiązania – podkreślił Szefernaker.

Zarysowując tło finansowe wiceminister finansów Sebastian Skuza podkreślił, że w czasie kryzysu przewidywalność zdarzeń jest mocno ograniczona. Tacy giganci jak Bank Światowy czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy zakładały na obecny rok dużo niższy poziom inflacji w Polsce – nikt, nawet najwięksi pesymiści nie przewidzieli, co się wydarzy i jak trudna będzie sytuacja finansowa samorządu terytorialnego i finansów publicznych. Dlatego, jak przekonywał wiceminister rząd stara się udzielić samorządom wsparcia i np. na koniec ubiegłego roku przekazał dodatkowe środki w wysokości 8 mld zł i prawie 4 mld na infrastrukturę wodociągowo-kanalizacyjną. W tym roku będzie to już 13,7 mld zł, z czego pierwsza rata już została przekazana, druga znajdzie się na kontach JST jeszcze w tym tygodniu i ostatnia – w grudniu br.

Nie tak optymistycznie brzmiała wypowiedź prezydenta Lublina, Krzystofa Żuka, który jest również współprzewodniczącym zespołu ds. systemu finansów publicznych KWRiST. Przyznał, że te ponad 13 mld subwencji rozwojowej wypłaconej w tym zamiast przyszłego roku dało samorządom „głęboki oddech”. To jednak swego rodzaju rolowanie problemu, bo trudniejsza będzie praca nad budżetem na 2024 rok. Dodatkowym problemem jest to, że zaczyna się nowa perspektywa unijna i pojawia się pytanie, jak dalej finansować inwestycje, przy „galopujących wydatkach bieżących, nie tylko o charakterze inflacyjnym, ale też wynikające z realizacji ogromnych inwestycji, które generują wydatki bieżące na utrzymanie infrastruktury”.

Zdaniem prezydenta Żuka trzeba podejmować 2 rodzaje działań – doraźne, które poprawiają sytuację finansową JST (i które są podejmowane) i długoterminowe - czyli nowy model finansowania samorządów. Nie można z tym czekać na czas powyborczy, bo perspektywa 2024 roku jest zbyt odległa. Potrzeba pilnej debaty i nowych rozwiązań, by nie zatrzymać inwestycji, które samorządy sprawnie realizują od wielu lat, i które rozwijają Polskę. Zapewnił, że samorządowcy chcą realizować inwestycje, a Lublin inwestuje 600 mln zł rocznie, jednak będzie to coraz trudniejsze.

Raport BGK

Podczas konferencji Mateusz Walewski, główny ekonomista BGK zaprezentował raport „Zrównoważony rozwój na tle wyzwań inwestycyjnych i sytuacji finansowej polskich samorządów” (do pobrania poniżej). Wynika z niego m.in, że 

- pomimo trudnej sytuacji rośnie aktywność inwestycyjna samorządów, na co wpływ mają projekty z programu Polskich Inwestycji Strategicznych;

- inwestycje rosną pomimo spadającej nadwyżki operacyjnej;

- w strukturze inwestycji samorządów dominują projekty drogowe (a JST planują jeszcze je zwiększać)

- wydatki inwestycyjne najczęściej finansowane są ze środków własnych (głównie nadwyżki operacyjnej);

- w roku 2022 samorządy spodziewają się znacznego wzrostu znaczenia dotacji z budżetu państwa

Na podstawie wyników raportu odbył się panel dyskusyjny z udziałem m.in. wiceministra finansów, Sebastiana Skuzy, Bożeny Lange, skarbnik Katowic i Andrzeja Porawskiego, dyrektora Biura Związku Miast Polskich.

Z analizy wynika, że sytuacja finansowa jest trudna i stanowi wyzwanie dla JST, choć obawy wyrażane przez samorządowców są większe wskazywałby na to stan finansów. Pomimo wyzwań samorządy w ostatnich latach zwiększały aktywność inwestycyjną i nadal planują ją zwiększać – aż 93% respondentów twierdziło, że inwestycje w 2022 roku będą wyższe niż w roku poprzednim. Jak przekonywał Walewski, wzrost ten nie powoduje zwiększenia poziomu zadłużenia m.in. dzięki Programowi Inwestycji Strategicznych. Inwestycje w coraz większym stopniu finansowane są ze środków centralnych.

Priorytety inwestycyjne i źródła finansowania inwestycji samorządów

O pogarszającej się kondycji finansowej miast może świadczyć fakt, że Katowice, które słynęły z wysokich nadwyżek operacyjnych wynoszących nawet 20 % -będzie miało deficyt operacyjny w wysokości 3%. A to oznacza brak możliwości finansowania inwestycji. I to pomimo, że Katowice spośród 12 największych polskich miast mają najniższe zadłużenie. Jednak koszty jego obsługi wzrosły tak znacząco, że miasto nie chce pogłębiać zadłużenia, tylko utrzymywać je na poziomie umożliwiającym obsługę przy spadku dochodów. Liczby mówią same za siebie - w Katowicach przy 770 mln zł zadłużenia obsługa długu kosztowała w 2021 roku 5,5 mln zł, a w tym - już 36 mln. Jednak miasta w dalszym ciągu chcą finansować inwestycje, bo tak postrzegają swoją rolę.

Niekorzystny jest też trend, że miasta w coraz mniejszym stopniu realizują inwestycje ze środków własnych – jeszcze w 2019 r. przeznaczało na nie 40% środków własnych, a od 2020 już tylko 30 %.

Jeszcze trudniejsza sytuacja jest w gminach wiejskich, zwłaszcza tych o niskich dochodach, gdzie trudno przygotować budżet na przyszły rok tak, by spiąć wydatki bieżące z dochodami bieżącymi – wzrosty kosztów energii, ciepło, inflacja, oprocentowanie kredytów, wydatki na edukację powodują, że nie tylko brakuje wkładu własnego na inwestycje, ale też trudno przygotować budżet. Jeśli się uda, to dzięki przekazaniu subwencji rozwojowej. W obecnej sytuacji gminy będą uciekać od kredytów czy obligacji ze względu na wysokie i wciąż rosnące koszty obsługi, przekonywał Jacek Brygman, wójt Cekcyna, wiceprzewodniczący ZGW RP.

Obie strony mówią prawdę - ale tylko "swoją część"

Na fakt, że skarbnik Katowic i wójt Cekcyna jako praktycy, którzy na co dzień zajmują się budżetem widzą, jaka jest prawdziwa, a nie statystyczna sytuacja w ich gminach zwrócił uwagę Andrzej Porawski, dyrektor biura ZMP. I dodał, że w dyskusjach samorządowców z przedstawicielami resortu finansów obie strony opierając się na tych samych danych mówią "swoją część prawdy". Wypracowany w 2003 roku system dochodów JST w znacznym stopniu opierał się na wpływach z podatku PIT, teraz zostało to zniesione i opiera się na ryczałcie. 

Dane pokazują, iż poziom inwestycji ze środków własnych spada. O ile w latach 2009-11 wynosił 30 mld zł, do których dochodziły środki unijne w wysokości 12-14 mld zł, o tyle teraz wynosi 25 mld (a ceny przez te lata wzrosły). Z wykresów wynika, że poziom ten spadł przede wszystkim w miastach na prawach powiatów, których budżety opierały się głównie na przychodach z PIT-u oraz w województwach samorządowych, które są oparte w największym stopniu na środkach unijnych, a tych nie ma. Trzeba więc jak najszybciej doprowadzić do rozpoczęcia realizacji KPO i nowej perspektywy unijnej.

Na wykresach raportu jest dobrze pokazane, jak dotacje z budżetu państwa wpływają na poziom inwestycji. I znowu w miastach na prawach powiatu i województwach w znikomy sposób, choć mówi się, że te dotacje mają rekompensować ubytki w podatku PIT. Okazuje się, że nie wszystkim, mówił dyrektor Porawski.

W sytuacji, gdy dochody własne jst maleją, a środków unijnych z nowej perspektywy nie ma, konieczne jest wypracowanie nowego modelu finansowania JST. Trzeba w nim zawrzeć nowe, stabilne źródło dochodów własnych. Warto też przy pracach nad nim zwrócić uwagę na podatek od nieruchomości, który jest dochodem własnym. Instytut Rozwoju Miast i Regionów pokazał wykres, który pokazuje, że dynamika stawek maksymalnych tego podatku (ustalanych przez ministra finansów) w porównaniu z dynamiką PKB czy wzrostu płac jest dwukrotnie niższa. Realizacja postulatu samorządowego, by podatek od nieruchomości gruntowych był powiązany z faktycznym ich wykorzystaniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwoli nieco zwiększyć dochody własne miast, a także znacząco zmniejszyć spekulację gruntami.

Wiceminister finansów – zgodnie z zasadą, że mówi „swoją część prawdy” zauważył, że po 3 kwartale samorządy nadal intensywnie inwestują i w 2022 r. wydadzą na inwestycje blisko 61 mld zł. Potencjał inwestycyjny samorządów utrzymuje się i nie powoduje nadmiernego zadłużenia, które pozostaje na poziomie 80 mld zł i w relacji do PKB jest niskie. Wyzwaniem na dziś są rosnące koszty obsługi długów. Wpływ na to ma jednak „turbulentna” sytuacja zewnętrzna. Tak duża niepewność w czasie kryzysu powoduje, że nikt nie ma pewności i stabilności dochodów, również budżet państwa. Ten kryzys trzeba przetrwać. A nad nowym modelem finansów jst prace się toczą i założenia zostały już przekazane stronie samorządowej. Szansą zaś na wzmocnienie wpływów do budżetów będzie w przyszłych latach podatek CIT.

Podczas konferencji zaprezentowano również:

- stan realizacji Programu Inwestycji Strategicznych wraz ze zmianami przepisów, które od wielu miesięcy postulowali przedstawiciele strony samorządowej, dotyczących np. korekty zakresu inwestycji czy zwiększenia kwoty dofinansowania (załącznik)

- wyniki analizy dotyczącej zrównoważonego rozwoju JST, z których wynika, że nadal najwyższy priorytet dla samorządów mają obszary zrównoważonego rozwoju związane z rozwojem infrastruktury, edukacja i ochrona środowiska  (załącznik);

- prezentację dotyczącą struktury i źródeł finansowania inwestycji samorządów na tle obecnej sytuacji finansowej (załącznik)

Załączniki:
Raport BGK - Zrównoważony rozwój na tle wyzwań inwestycyjnych i sytuacji finansowej polskich samorządów - listopad 2022
BGK - Program Inwestycji Strategicznych - realizacja i zmiany
BGK - Struktura i źródła finansowania inwestycji