Konsorcjum Związku Miast Polskich i Związku Powiatów Polskich jest organizatorem jednodniowych krajowych wizyt studyjnych realizowanych w ramach projektu Rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój.

Celem wizyt jest przedstawienie uczestnikom rozwiązań zastosowanych w jednostkach administracji publicznej różnej wielkości, wdrażających zróżnicowane projekty w formule PPP. Cykl 12 krajowych wizyt studyjnych realizowany jest w okresie grudzień 2017 – październik 2019.
Podczas każdej wizyty uczestnicy mogą się zapoznać z praktycznymi doświadczeniami jednostki-gospodarza zdobytymi przy realizacji projektu w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Takie spotkanie to możliwość obserwacji i dyskusji zarówno z przedstawicielami podmiotu publicznego, jak i partnera prywatnego, na temat szczegółów dotyczących każdego z etapów realizacji inwestycji, w tym m.in. procedury wyłonienia partnera prywatnego, montażu finansowego, aż do etapu zarządzania umową. W przypadku wizytacji projektów hybrydowych dodatkowym elementem są informacje dotyczące dofinansowania ze środków zewnętrznych. Częścią każdego spotkania jest również wizyta w miejscu wdrażania inwestycji.
Organizatorzy pokrywają koszty organizacji wizyty, materiałów szkoleniowych i wyżywienia. Uczestnicy pokrywają koszt dojazdu na miejsce wizyty.
Do udziału w krajowych wizytach studyjnych zaproszone są osoby zainteresowane tematyką PPP w jednostkach samorządu terytorialnego i jednostkach podległych oraz jednostkach administracji rządowej, w tym w szczególności decydenci i osoby zajmujące się inwestycjami i ich finansowaniem, infrastrukturą, pozyskiwaniem środków unijnych, zamówieniami publicznymi czy też obsługą prawną.

Gospodarz spotkania: miasto Oława, woj. dolnośląskie
Wdrażany projekt: „Wybudowanie i utrzymanie ulic znajdujących się na osiedlu Zaodrze w Oławie tj. ul. Orlej, Sokolej, Słowiczej, Kruczej wraz z ich odwodnieniem, oświetleniem oraz przebudową kolizyjnego uzbrojenia w systemie PPP”

Przebieg wizyty
Spotkanie rozpoczęło się w Sali Rajców Urzędu Miasta w Oławie. Na początku spotkania każdy z uczestników przedstawił się krótko, informując o zakresie swojego zainteresowania projektami w PPP i włączając się w późniejszą dyskusję. Burmistrz Miasta Oława, p. Tomasz Frischmann, przedstawił krótko historię Oławy i podejście miasta do realizacji inwestycji w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Następnie p. Tadeusz Kułakowski, koordynator projektu omówił genezę realizacji projektu PPP w Oławie. Kolejni prelegenci – p. Tadeusz Ceglarek – Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni, p. Grzegorz Andros – Naczelnik Wydziału Rozwoju Gospodarczego, Inwestycji i Zamówień Publicznych, p. Bogusław Jazienicki – Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Ochrony Środowiska przedstawili uczestnikom spotkania różne aspekty realizowanego przez Oławę projektu. Dodatkowo mec. Gerard Dębski i mec. Przemysław Noworol opowiedzieli o etapie przygotowania procedury wyboru partnera prywatnego oraz uwarunkowaniach prawnych związanych z formułą PPP.
Następnie swoją perspektywę zaprezentował partner prywatny – p. Andrzej Kaniowski, Prezes Przedsiębiorstwa Robót Drogowo-Mostowych Sp. z o.o.
Po przerwie kawowej wszyscy uczestnicy wzięli udział w późniejszej wizycie studyjnej na terenie osiedla Zaodrze, a w drodze powrotnej gospodarze zaprezentowali krótko drugi oławski projekt zrealizowany w PPP – budynek socjalny w Zwierzyńcu Dużym.

Działania miasta Oława w zakresie współpracy z sektorem prywatnym
Pierwsze działania podjęte przez oławskie władze samorządowe we współpracy z sektorem prywatnym miały miejsce w 2006 r. Przygotowano wtedy i w 2007 r. zrealizowano projekt oświetlenia części ulic w Oławie, w którym inwestycja została sfinansowana przez firmę prywatną i spłacana z uzyskiwanych oszczędności. Przedsięwzięcie zrealizowano w oparciu o dostępne ustawy, jednak nie w klasycznym PPP. Nakłady inwestycyjne zostały spłacone po 5 latach zgodnie z założeniami projektu.
Na bazie zebranych doświadczeń w strukturach urzędu miasta sformował się zespół osób o odpowiednich kompetencjach, który aktywnie poszukiwał możliwości wspólnych przedsięwzięć z partnerami prywatnymi. Podjęto decyzję o budowie budynku socjalnego w formule PPP. Przygotowano program funkcjonalno-użytkowy i wszystkie potrzebne analizy, a działka pod budowę obiektu była w zasobach miasta. Na ogłoszoną w 2009 r. procedurę nie zgłosił się jednak żaden wykonawca – potencjalni oferenci szukali zleceń, ale brak było zrozumienia istoty partnerstwa publiczno-prywatnego. W 2011 r. ogłoszono kolejne postępowanie, które rozstrzygnięto w 2012 r. wybierając spośród dwóch ofert firmę MPM Development z Namysłowa. Budowa ruszyła we wrześniu 2013 r. i zakończyła się uyskaniem pozwolenia na użytkowanie 13 lipca 2015. Po etapie inwestycyjnym i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie partner prywatny uzyskał na 120 miesięcy prawo do zarządzania budynkiem o powierzchni 1400 m2. Wartość nakładów inwestycyjnych to 5 736 030 zł. Wysokość miesięcznego wynagrodzenia partnera prywatnego to 52 275 zł. Przedsięwzięcie w Oławie zostało docenione jako pionierskie rozwiązanie w zakresie takich usług komunalnych.
Podstawą do działań Oławy w sektorze PPP było kompleksowe podejście do realizacji inwestycji. Miasto przystępując do planowania danego projektu opracowywała szczegółowe analizy finansowe określające całość kosztu. Mimo dotychczasowego braku wymogu stanowiły one element SIWZ. W urzędzie miasta w ciągu kilku lat sformował się zespół pracowników o kompetencjach odpowiednich do realizacji projektów w formule PPP, wśród których znajdowali się specjaliści zamówień publicznych i eksperci od spraw technicznych w zależności od rodzaju inwestycji. Doradztwem prawnym zajmuje się zewnętrzna kancelaria prawna.

Projekt „Wybudowanie i utrzymanie ulic znajdujących się na osiedlu Zaodrze w Oławie tj. ul. Orlej, Sokolej, Słowiczej, Kruczej wraz z ich odwodnieniem, oświetleniem oraz przebudową kolizyjnego uzbrojenia w systemie PPP”
Doświadczenia zebrane w trakcie realizacji opisanych wyżej przedsięwzięć znęciły władze miasta do realizacji kolejnych inwestycji w formule PPP. Na osiedlu Zaodrze miasto miało w pełni uzbrojony teren i sporo już zabudowanych nieruchomości, jednak osiedlowe drogi dojazdowe stanowiły dla mieszkańców wyzwanie, zwłaszcza w okresach deszczowych. Z uwagi na posiadanie dla tego obszaru pełnego kompletu dokumentacji do projektu budowy dróg osiedlowych, przygotowano procedurę wyboru partnera prywatnego dla projektu obejmującego budowę dróg z odwodnieniem, chodników, oświetlenia i pasów zieleni.
Postępowanie ogłoszono w kwietniu 2016 r. Było ono poprzedzone informacjami przekazywanymi potencjalnym wykonawcom o zamiarze inwestycyjnym miasta. Warunkiem przystąpienia do postępowania o wybór partnera prywatnego było odpowiednie doświadczenie wykonawcy, w tym m.in. doświadczenie w wykonywaniu podobnych zadań, posiadanie personelu o odpowiednich kwalifikacjach, sytuacja ekonomiczno-finansowa pozwalająca realizację zadania oraz odpowiednie zabezpieczenie OC. Przyjęte w postępowaniu kryteria to:

• Podział ryzyk pomiędzy stronami umowy – 10%
• Wynagrodzenie za I etap – 50%
• Wynagrodzenie za II etap – 20%
• Termin wykonania – 15%

Okres gwarancji jakości robót wykonanych w ostatnim roku obowiązywania umowy – 5%
W postępowaniu złożono 2 oferty – firmy MPM Development i PRD-M. Umowę z wybranym wykonawcą – Przedsiębiorstwem Robót Drogowo-Mostowych Sp. z o.o. z Brzegu - podpisano 16 maja 2016 r. Wybrany wykonawca złożył ofertę najtańszą, która została również najwyżej oceniona.

Projekt obejmuje dwa etapy:

- Etap I – inwestycyjny - wybudowanie ulic wraz z ich odwodnieniem, oświetleniem oraz przebudową kolizyjnego uzbrojenia wraz ze sporządzeniem projektów, dokumentacji i uzyskaniem niezbędnych uzgodnień i zezwoleń. Przebieg ulic zaprojektowano z uwzględnieniem potrzeb wynikających z obsługi ruchu pojazdów i pieszych. Łączna długość ulic objętych opracowaniem wynosi 1365 m, w tym:

• ul. Orla (droga klasy D) o długości 192 m
• ul. Sokola (droga klasy L) o długości 370 m
• ul. Słowicza (droga klasy D) o długości 341 m
• ul. Krucza (droga klasy D) o długości 462 m
• progi zwalniające
• krawężniki 15x30 – 2465,00m
• obrzeża betonowe 20x6 cm – 1241,00m
• oporniki betonowe 12x25 cm – 417,00 m
• chodniki jednostronne
• 1031 m sieci kanalizacyjnej
• 1014 wpustów
• 36 słupów oświetleniowych
• 3541 m2 zieleni w formie trawników

Etap I zakończył się 30 maja 2017 r

- Etap II – zarządzanie i eksploatacja od 30 maja 2017 r. do 17 maja 2027 r. Do zadań wykonawcy należą m. in.:

• utrzymanie nawierzchni dróg, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą
• przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników
• utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów;
• prace związane z zimowym utrzymaniem dróg w szczególności odśnieżanie i usuwanie śliskości zimowej
• przystępowanie do naprawy dróg, uszkodzeń powstałych w czasie użytkowania
• utrzymywanie czystości na chodnikach i jezdniach
• uzgodnienia z prywatnymi inwestorami warunków zmian w pasie drogowym (w przypadku nowych inwestycji budowlanych)

Podczas wizyty przedstawiciele podmiotu publicznego podkreślali, że kontrola jakości wykonywania zadań przez partnera prywatnego jest w przypadku omawianego projektu łatwym zadaniem. Miasto otrzymało od rzetelnego wykonawcy dobrze wykonany produkt, o którego jakość sam wykonawca dba, a podmiot publiczny musi ją jedynie kontrolować. Jedyne problemy, jakie występują, pojawiają się w przypadku rozbudowy np. istniejących sieci infrastruktury przez zewnętrznych wykonawców – wtedy taki wykonawca musi odbudować infrastrukturę drogową w tej samej jakości jak dostarczył miastu partner prywatny, dodatkowo musi dać na swoje prace taką samą gwarancję, jaką partner prywatny dał miastu na drogi. Takie nowe inwestycje podlegają odbiorowi, który przeprowadzają wspólnie podmiot publiczny i partner prywatny sporządzając odpowiedni protokół. Kluczową kwestią, jaka podlega ocenie, jest jakość wykonawstwa.
Partnerstwo publiczno-prywatne jest jednym z narzędzi dostępnych dla JST w finansowaniu inwestycji. Podstawowa różnica pomiędzy PPP a pozostałymi narzędziami: w ramach zamówień publicznych mamy zakup i sprzedaż usługi lub towaru, gdzie po zawarciu i wykonaniu umowy wykonawca „żegna się” z zamawiającym. Wszelkie reklamacje usuwanie wad oparte są na kodeksie cywilnym, co jest czaso- i pracochłonne. W PPP partner prywatny współdziała z zamawiającym przez cały okres realizacji umowy zapewniając pełną dostępność do usługi, nie dopuszczając do wad - a w przypadku ich wystąpienia jest zainteresowany jak najszybszym ich usunięciem, bo podmiot publiczny ma skuteczne narzędzia finansowe do egzekwowania jakości. Ponadto podmiot publiczny przez cały okres obowiązywania umowy kontroluje cały proces, żąda informacji i sprawdza całość realizacji projektu włącznie z księgami rachunkowymi. To stronie publicznej zapewnia pełne bezpieczeństwo inwestycji.

Efekty realizowanego partnerstwa dla podmiotu publicznego

Mieszkańcy miasta uzyskali wysokiej jakości oświetlone drogi osiedlowe, które znacząco podniosły bezpieczeństwo i jakość życia na osiedlu, wpływając również na wartość nieruchomości. Dodatkowo przez okres obowiązywania umowy to partner prywatny odpowiada za zarządzanie i eksploatację dróg, zmniejszając tym samym zakres zaangażowania pracowników instytucji miejskich.

Dyskusje w trakcie spotkania – informacje dodatkowe oraz pytania uczestników

W czasie całego spotkania uczestnicy zadawali gospodarzom bardzo dużo pytań.
Przekazane przez gospodarzy wnioski płynące z procedury wyłonienia partnera do projektu budowy budynku socjalnego to m.in.: należy przed procedurą zachęcić potencjalnych partnerów z rynku, informować ich o planach inwestycyjnych i zainteresować ich możliwością współpracy. Zagrożeniami dla formuły PPP może być niedostateczne zrozumienie zasad partnerstwa, stosunkowo duży koszt i długi czas przygotowania wszelkich analiz oraz - z uwagi na długi okres obowiązywania umowy PPP - zmienność lokalnych uwarunkowań politycznych. W przypadku Oławy dużym atutem jest zachowana ciągłość władzy i kontynuacja ustaleń poprzedników.
Uczestnicy spotkania byli ciekawi szczegółów zarówno projektu drogowego na osiedlu Zaodrze, jak również pytali o wybrane aspekty inwestycji budynku socjalnego na Zwierzyńcu Dużym.
Interesowało ich, kto odpowiada za odśnieżanie chodników na osiedlu – partner prywatny odpowiedział, że w granicach posesji dba o to jej właściciel, a o pozostałe częśći – partner prywatny. Na pytanie, dlaczego partner prywatny zdecydował się przystąpić do takiego projektu, prezes firmy realizującej ten projekt odpowiedział, że w momencie posiadania własnych środków finansowych, projekt realizowany w formule PPP daje mu znacznie większą rentowność alokacji takich zasobów – w przypadku lokat bankowych jest to maksymalnie 3%, podczas gdy rentowność projektu PPP w przypadku Oławy jest na poziomie 6%.
Po pytaniu o sposób płatności w projekcie drogowym przedstawiciel podmiotu publicznego wyjaśnił, że co miesiąc realizowana jest opłata w wysokości 1/120 kosztów inwestycyjnych + opłata za bieżące zarządzanie. Pytany o to, kto płaci za energię na oświetlenie dróg na osiedlu Zaodrze, przedstawiciel podmiotu publicznego wyjaśnił, że są to koszty ponoszone przez miasto.
Gości interesowała sprawa windykacji należności w projekcie budynku socjalnego – podmiot publiczny wyjaśnił, że odpowiada za to partner prywatny. Zatrudnił on zarządcę nieruchomości i to ten podmiot musi dbać o ściągalność opłat, ponieważ czynsz należny płacony jest w całości przez partnera prywatnego na konto miasta na podstawie wystawionej noty. Podkreślono, że w Zwierzyńcu Dużym lokale otrzymali najemcy, co do których miasto miało pewność, że będą regulować czynsz na bieżąco, ponieważ to miasto Oława decyduje, kto może zamieszkać w tym budynku. Najemcy otrzymywali trzyletnie umowy najmu, które w 2018 r. zostały przedłużone na kolejny okres, spełniwszy określone przez miasto warunki.
Uczestnicy pytali, czy oba realizowane projekty podlegały kontroli zewnętrznych organów. Przedstawiciel miasta odpowiedział, że kontrolowano oba projekty i żaden element procedury nie został zakwestionowany. Dodatkowo poinformowano, że zwracano się do Regionalnej Izby Obrachunkowej o pisemne stanowiska dotyczące poszczególnych etapów postępowań, włącznie z projektem umowy PPP, aby uniknąć ewentualnych zastrzeżeń. Goście chcieli również wiedzieć, skąd partner prywatny w projekcie drogowym pozyskał finansowanie na realizację. Wyjaśnił on, że na etap inwestycyjny wyłożył własne środki, a na zarządzanie posiłkował się częściowym kredytem. Ta konieczność wynikała ze zmiany interpretacji przepisów podatku VAT w trakcie obowiązywania umowy, która mówi, że po zakończeniu etapu inwestycyjnego należy odprowadzić podatek VAT od całości wartości inwestycji, a nie od poszczególnych faktur wystawianych podmiotowi publicznemu. Prezes PRD-M zwrócił uwagę, że dla partnera prywatnego to znaczące i nie kalkulowane wcześniej obciążenie. Mimo takich doświadczeń partner prywatny podkreślił, że „partnerstwo publiczno-prywatne wciąga”, czego efektem jest realizacja przez PRD-M kolejnych dwóch projektów w PPP we współpracy z gminą wiejską Oława.
Uczestnicy chcieli wiedzieć, czy miasto Oława realizowałaby zaplanowane inwestycje niezależnie od formuły PPP z własnych środków. Wyjaśniono, że miasto przygotowuje dokumentacje na różne inwestycje, traktując je kompleksowo, jako całe osiedla, do wdrożenia w kolejnych latach. Jednak w przypadku osiedla Zaodrze kluczowy był nacisk społeczny na termin realizacji dróg w tej lokalizacji, co przyspieszyło decyzję o współpracy z partnerem prywatnym.
Nawiązując do dyskusji w trakcie spotkania na temat możliwości cesji wierzytelności w projekcie reprezentujący podmiot publiczny mecenas wyjaśnił, że jest przeciwny pełnej cesji, gdyż w jego przekonaniu zmianie ulega w takim wypadku partner prywatny, a tego PPP nie dopuszcza. Dodatkowo, odnosząc się do sprawy waloryzacji wynagrodzenia o poziom inflacji wyjaśniono, że w projekcie oławskim umowa tego nie przewiduje, co stanowi obecnie zastrzeżenie partnera prywatnego.
Jeden z uczestników był ciekaw, czy miasto porównywało koszt wykonania inwestycji na osiedlu Zaodrze samodzielnie i w ramach PPP. Wyjaśniono, że inwestycja w PPP jest bardziej kosztowna, ale daje szybki i kompleksowy efekt, oczekiwany przez społeczność lokalną, wysoką jakość wykonania i dziesięcioletni okres zarządzania inwestycją przez partnera prywatnego. Ponadto, według informacji prezesa PRD-M, koszty inwestycyjne są w PPP o ok. 10% wyższe niż w przypadku „zwykłego” zamówienia w PZP, jednak trzeba pamiętać o kosztach okresu zarządzania, które u partnera prywatnego są niższe niż gdyby realizował to podmiot publiczny. Dodatkowo, miasto nie musiało angażować własnych środków, a projekt nie obciążył również wskaźnika zadłużenia gminy. Aspekt społeczny – czyli dostarczenie odpowiedniej usługi komunalnej dla mieszkańców – był wielokrotnie podkreślany przez gospodarzy. Obejmuje on również bieżące informowanie przedstawicieli Rady Miasta o planach i etapach realizacji projektu, co dawało jednogłośność w przypadku podejmowania uchwał Rady związanych z projektem.

Podsumowanie/wnioski końcowe

Spotkanie w Oławie było siódmym w cyklu krajowych wizyt studyjnych. Oba prezentowane projekty ukazały otwartość władz miasta na różnorodne sposoby realizacji inwestycji komunalnych oraz wysokie kompetencje zespołu pracowników Urzędu Miasta w Oławie. Dodatkową siłą oławskiej inwestycji na osiedlu Zaodrze był partner prywatny reprezentujący firmę lokalną, zapewniający zatrudnienie lokalnemu rynkowi pracy. Szczegółowe pytania uczestników o różne etapy wdrażania projektu drogowego, od kryteriów oceny ofert, przez źródła finansowania projektu aż do szczegółów związanych w etapem zarządzania i eksploatacji, pokazały spore zainteresowanie gości możliwościami realizacji zadań drogowych w gminach w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. W Oławie podkreślono również finansową atrakcyjność projektów PPP dla partnerów prywatnych.