Konsorcjum Związku Miast Polskich i Związku Powiatów Polskich jest organizatorem jednodniowych krajowych wizyt studyjnych realizowanych w ramach projektu Rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój.

Celem wizyt jest przedstawienie uczestnikom rozwiązań zastosowanych w jednostkach administracji publicznej różnej wielkości, wdrażających zróżnicowane projekty w formule PPP. Cykl 12 krajowych wizyt studyjnych realizowany jest w okresie grudzień 2017 – październik 2019.
Podczas każdej wizyty uczestnicy mogą się zapoznać z praktycznymi doświadczeniami jednostki-gospodarza zdobytymi przy realizacji projektu w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Takie spotkanie to możliwość obserwacji i dyskusji zarówno z przedstawicielami podmiotu publicznego, jak i partnera prywatnego, na temat szczegółów dotyczących każdego z etapów realizacji inwestycji, w tym m.in. procedury wyłonienia partnera prywatnego, montażu finansowego, aż do etapu zarządzania umową. W przypadku wizytacji projektów hybrydowych dodatkowym elementem są informacje dotyczące dofinansowania ze środków zewnętrznych. Częścią każdego spotkania jest również wizyta w miejscu wdrażania inwestycji.
Organizatorzy pokrywają koszty organizacji wizyty, materiałów szkoleniowych i wyżywienia. Uczestnicy pokrywają koszt dojazdu na miejsce wizyty.
Do udziału w krajowych wizytach studyjnych zaproszone są osoby zainteresowane tematyką PPP w jednostkach samorządu terytorialnego i jednostkach podległych oraz jednostkach administracji rządowej, w tym w szczególności decydenci i osoby zajmujące się inwestycjami i ich finansowaniem, infrastrukturą, pozyskiwaniem środków unijnych, zamówieniami publicznymi czy też obsługą prawną.

Gospodarz spotkania: miasto Gdańsk
Wdrażany projekt: „Zagospodarowanie północnego cypla Wyspy Spichrzów w Gdańsku”

Przebieg wizyty
Spotkanie rozpoczęło się w sali konferencyjnej Instytutu Kultury Miejskiej przy Długim Targu. Uczestnicy zapoznali się z prezentacją na temat doświadczeń Miasta Gdańska w przygotowaniu i realizacji projektów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego – zarówno projektu na Nowym Mieście, jak i wdrażania projektu Zagospodarowanie północnego cypla Wyspy Spichrzów w Gdańsku. Przedstawiły je panie Aleksanda Dulkiewicz, z-ca Prezydenta Miasta oraz Iwona Bierut, dyrektor Wydziału Polityki Gospodarczej Miasta. W drugiej części prezentacji udział wzięli: p. Dalia Skutecka-Michalik, koordynator projektu z ramienia Gdańska oraz p. Grzegorz Kaczorowski, kierownik Centrum Partnerstwa i Biznesu w Gdańsku. Prezentacja miała charakter ożywionej dyskusji, przerywanej licznymi pytaniami od zainteresowanych uczestników. Zespół gospodarzy opowiedział o wieloetapowym procesie przygotowywania się do realizacji tego i pozostałych projektów oraz o postępującej zmianie podejścia do miejskich inwestycji w gronie pracowników urzędu miasta Gdańska. Po południu uczestnicy zostali oprowadzenie przez partnera prywatnego po placu budowy.

Miasto Gdańsk
Gdańsk, dynamicznie rozwijająca się stolica województwa pomorskiego, położona nad morzem sąsiadka dwóch pozostałych członków Trójmiasta – Sopotu i Gdyni. W 2017 roku Gdańsk, miasto o ponadtysiącletniej historii, obok Porto i Mediolanu głosami odwiedzających je turystów otrzymał wyróżnienie European Best Destination. Obecnie jedno z najchętniej odwiedzanych polskich miast.

Projekty PPP w Gdańsku, w tym zagospodarowanie obszaru Targu Siennego i Rakowego
Gdańsk rozpoczął działania w zakresie PPP w 2006 r. w przypadku inwestycji na Targu Siennym i Rakowym. Ten projekt między innymi obejmował podziemną zabudowę torów kolejowych i ze względu na bardzo skomplikowane sprawy własności gruntów i odpowiedzialności oraz liczby partnerów i uzgodnień był procesem długotrwałym - obecnie projekt jest na końcowym etapie inwestycji. Przecierając szlaki w PPP, w trakcie tej procedury wymagano od oferentów większej ilości dokumentów finansowych, niż standardowo przy zamówieniach publicznych oraz w warunkach postępowania zawarto klauzulę o braku możliwości składania odwołań od wyniku postępowania. Do postępowania zgłosiło się 12 firm, w kolejnym etapie pozostały 3 firmy, a na podstawie finalnej oferty bardzo skomplikowaną umowę podpisano z jedną z nich. Przedsięwzięcie realizuje specjalnie powołana spółka (SPV), w której miasto ma mniejszościowy 49% udział, a partner prywatny – 51%. Był to jeden z warunków negocjacyjnych partnera prywatnego - umożliwia mu to realizację inwestycji bez konieczności stosowania przepisów PZP. Część pracowników organów spółki to pracownicy publiczni, rozliczani w ramach realizacji celu publicznego projektu - to zaangażowany, kompetentny zespół, prowadzący regularnie skrupulatne kontrole i skomplikowane rozliczenia projektu. Wartość tej pracy to ogromny wkład miasta w prawidłową realizację inwestycji.
Gospodarze wielokrotnie zwracali uwagę na znaczenie kompetencji i zaangażowania zespołu PPP. To bezcenny zasób, którego wartość zwiększa się wraz z nabywaną wiedzą i doświadczeniami. Pozwala to również krytycznie i konstruktywnie oceniać istotną pracę i sugestie doradców, wykorzystywanych na różnych etapach w projektach. W ocenie przedstawicieli Gdańska obecnie ich kompetencje w niektórych przypadkach przewyższają praktyczną wiedzę niektórych doradców, ponieważ z czasem zespół dopracował się własnej metodologii przygotowywania i oceny projektów PPP.
Miasto realizuje również mniejsze projekty w formule PPP, które w ocenie urzędników z czasem będą nabierały coraz większego znaczenia. W przypadku Gdańska są to projekty dotyczące budowy i zarządzania kolumbariami na miejskich cmentarzach (projekt już wdrożony), parkingu podziemnego w centrum (trwa procedura) i basenu z częścią rehabilitacyjną i sportową we Wrzeszczu (trwa procedura). Dodatkowo, z wykorzystaniem spółki ze 100% udziałem miasta, prowadzony jest teraz temat budowy oceanarium przy Arenie Gdańsk – w tym przypadku podmiot publiczny wniesie przygotowany grunt, a partner prywatny zrealizuje inwestycję. Równolegle miasto przygotowuje również kompleksowy projekt rewitalizacyjny w południowej części Wyspy Spichrzów na Dolnym Mieście. Oba projekty, razem z realizowaną rewitalizacją północnego cypla Wyspy Spichrzów, mają w efekcie stworzyć nową jakość w historycznej części Gdańska kreując lifestylowe centrum miasta. Gospodarze spotkania podkreślali, że każde, nawet nieudane postępowanie, stanowi ogromną dawkę wiedzy i doświadczenia, z których należy jak najwięcej skorzystać, aby zespół PPP w mieście zdobywał dodatkowe kompetencje, a każdy kolejny projekt był lepiej przygotowany i dopasowany do możliwości rynkowych.
Drugie postępowanie, realizowane w latach 2007-2008, zakończyło się wyłonieniem partnera prywatnego, ale z uwagi na globalny kryzys finansowy banki wycofały się z finansowania tego projektu i znów miasto nie uzyskało spodziewanego efektu. Dodatkowo, nastąpiły zmiany w strukturach partnera prywatnego – nowe kierownictwo firmy nie było zainteresowane kontynuacją tego projektu. Istotnym jednak jest fakt, że p. Wojciech Ciurzyński, który zasiadał we władzach firmy, miał przekonanie o sensowności tej realizacji: „to perła deweloperska w Polsce”.
Po tym nieudanym postępowaniu miasto postanowiło zmienić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aby dopuszczalna funkcja była na Wyspie warta rewitalizacji - zamiast dotychczasowej funkcji magazynowej i parkingowej, nie stanowiącej atrakcyjnej oferty dla rynku. Warto podkreślić, że nowy mpzp w tym wypadku w możliwie największym dopuszczonym przez prawo stopniu umożliwiał elastyczne rozwiązania, dotyczące m.in. zmian granic parceli, linii zabudowy itp. Dodatkowo, miasto wykonało na swój koszt badania archeologiczne i badania gruntu oraz poziomu wód gruntowych na Wyspie, aby uatrakcyjnić przyszłą ofertę. Z pozyskanych funduszy UE wybudowano nabrzeża, a wkładem w PPP było uzbrojenie terenu i uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości.
W oparciu o takie przygotowanie trzecie podejście, przygotowane w 2014 r. na bazie doświadczeń zdobytych podczas negocjacji z dwóch poprzednich postępowań, zakończył sukces, którego kolejne etapy wdrożeniowe można już obserwować na Wyspie. Wykonawcą projektu jest konsorcjum, na czele którego stoi p. Wojciech Ciurzyński.
Mimo wcześniejszego starannego przygotowania z obu stron postępowania i badań gruntu, inwestycja na Wyspie Spichrzów stanowi spore wyzwanie dla partnera prywatnego. Wykonane badania gruntu i archeologiczne znacznie przyspieszyły etap negocjacji i realizację samej inwestycji, a podczas negocjacji partner prywatny przeprowadził również bardzo szczegółowe analizy stanu prawnego nieruchomości, stanowiące podstawę wyceny części ryzyk. Całościowo, przygotowując się do trzeciego postępowania, miasto sfinansowania badania i uzbrojenie terenu za łączną kwotę 30 mln zł, natomiast wartość celów publicznych przy realizowanym projekcie przewyższa 33 mln zł.
Obecna obowiązująca umowa PPP została wypracowana na bazie wcześniejszych negocjacji i jest znacznie precyzyjniejsza, ale przy takiej skali przedsięwzięcia nie ma możliwości uniknięcia niespodzianek. W tym świetle dobrze opracowany, elastyczny mpzp jest ułatwieniem dla inwestora. Dodatkowo podzielono się informacją, że Gdańsk przekazuje wszystkie podpisane przez siebie umowy PPP do organów kontrolnych, aby uniknąć późniejszych ich pytań i rozwiać wszelkie wątpliwości.
Ze względu na specyfikę tego terenu, dla partnera prywatnego największym wyzwaniem jest nadzór i wymogi konserwatora zabytków – dla przykładu jeden ze zrujnowanych spichlerzy stanowi zabytek najwyższej klasy i najprawdopodobniej, aby wykorzystać miejsce, partner prywatny „wstawi” planowany budynek do przestrzeni wewnątrz spichlerza, zachowując jego pierwotną bryłę i fasadę. Podczas spotkania partner prywatny zwrócił uczestnikom uwagę, że rozpoczął współpracę z konserwatorem zabytków zanim została podpisana ostateczna umowa – konsultując czy planowany przez niego zakres prac będzie zaakceptowany.
Jednocześnie poinformował uczestników, że jak dotąd w trakcie realizacji inwestycji, partner prywatny musiał uzyskać 340 urzędowych decyzji i pozwoleń, a położenie 50 mb kabla energetycznego na Wyspę pod Motławą wymagało zgód siedmiu ministerstw, w tym Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tym zakresie współpraca z urzędem miasta w zakresie jakości i terminów przekazywania potrzebnej dokumentacji jest nieocenioną pomocą dla dewelopera. Zwrócono przy tym uwagę, że miasto w pełni dochowuje staranności proceduralnej przy jakichkolwiek działaniach administracyjnych, choć dobra komunikacja i priorytet dla działań PPP jest ułatwieniem dla sprawnej realizacji inwestycji.
Wszelkie kwestie logistyczne związane z budową, komunikacją obecnych i przyszłych mieszkańców Wyspy w połączeniu z przebudową istniejącego mostu w przeprawę zwodzoną stanowią odpowiedzialność partnera prywatnego, pod nadzorem miasta. We współpracy z miastem opracowywany jest obecnie plan komunikacyjny dla tego obszaru podczas zaplanowanej przebudowy mostu przy Bramie Stągiewnej na przeprawę zwodzoną.
Partner prywatny zarządza inwestycją, ale miasto pełni nadzór na merytoryczną częścią celów publicznych, oprócz tego partner prywatny odpowiada za techniczną część całości inwestycji. Rozszerzona część mariny, wdrożona po przebudowie mostu przy Bramie Stągiewnej, będzie zarządzana przez partnera prywatnego, który ma wyłączne prawo czerpania z niej pożytków. Będzie to połączone z ofertą mieszkaniową, co dla przyszłych właścicieli jachtów zacumowanych w marinie stanowi atrakcyjną ofertę.
Dla ruchu pieszego bardzo ciekawym elementem inwestycji będzie budowa kładki przez Motławę, otwieranej dla żeglugi pasażerskiej wzdłuż nurtu rzeki, która połączy ruch pieszy z ulicy Mariackiej z ciągami komunikacyjnymi w centrum Wyspy. Zamknięcie pętli pieszej ciągu Długi Targ-Wyspa Spichrzów-Mariacka otworzy dodatkowo tę część miasta dla odwiedzających gości, wpisując się w trend uwalniania centrów miast od ruchu samochodowego.

Efekty realizowanego partnerstwa dla podmiotu publicznego

Miasto Gdańsk otrzymuje w krótkim czasie wysokojakościową nową tkankę miejską o wartości ponad 400 mln zł, dodatkowo skomunikowaną za pomocą nowej kładki pieszej z zabytkową częścią miasta. Tereny, które do tej pory straszyły gości miasta, stają się jego nową wizytówką, powstają nowe miejsca pracy, a miasto w długiej perspektywie będzie czerpać z tego korzyści. Dla miasta inwestycje takie jak rewitalizacja północnego cypla Wyspy Spichrzów jest projektem długofalowym, którego rezultaty będą odczuwalne w dłuższym okresie. Dodatkowo, rewitalizacja tej części Wyspy Spichrzów powoduje zainteresowanie ożywieniem dalszych części tej dzielnicy, zarówno w warstwie inwestycyjnej, jak i społecznej. W wyniku zastosowania formuły PPP miasto ma również na każdym etapie pełną kontrolę nad realizowaną inwestycją i zapewnieniem zaplanowanych celów publicznych.

Dyskusje w trakcie spotkania – informacje dodatkowe oraz pytania uczestników
Każdy z uczestników przedstawił się krótko, informując o zakresie swojego zainteresowania projektami w PPP i włączając się w dyskusję szerzej traktującą tematykę PPP w Polsce.
Obecny na spotkaniu przedstawiciel Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju zachęcił uczestników do zgłaszania pomysłów na projekty PPP do bazy prowadzonej przez ministerstwo – w ten sposób MIiR może wspierać promocję takich postępowań. Zwrócono również uwagę, że pomocą dla samorządów byłaby notyfikacja ministerstwa dla planowanych w PPP przedsięwzięć oceniająca wstępnie możliwość wdrożenia tej formuły. Przedstawiciel Gdańska zauważył, że dużą wartość doradczą miałoby analogiczne wsparcie konsultacyjne ze strony organów kontrolnych.
Na pytanie uczestnika, na bazie jakich przepisów najczęściej przygotowywane są projekty w Gdańsku udzielono odpowiedzi, że projekty realizowane przez Gdańsk są najczęściej bardzo skomplikowane i wykorzystywane są przy nich, oprócz ustawy o PPP i o koncesji, zapisy zasadniczo wszystkich ustaw, które mogą mieć zastosowanie w działaniach JST.
Przy pytaniu o korzyści płynące z pomocy doradców wyjaśniono, że to najczęściej partner prywatny chce mieć do czynienia z doradcą, ponieważ samorządy są postrzegane jako działające schematycznie i wykorzystujące wyłącznie sprawdzone już wcześniej narzędzia. Gdańsk posiada w tej chwili kompetentny zespół realizujący projekty, którego trzon stanowią dyrektor Wydziału Polityki Gospodarczej Miasta, radca prawny oraz kierownik Centrum Partnerstwa i Biznesu. W zależności od specyfiki i potrzeb dołączają do niego przedstawiciele wydziału finansowego, prawnego, gospodarki komunalnej, środowiska, architektury. W ciągu ostatnich lat w każdym z tych wydziałów wyłoniły się stałe osoby, które wspierają realizację procedur PPP w ramach międzywydziałowego zespołu zadaniowego. Gospodarze podkreślali fakt bardzo dobrej współpracy z różnymi wydziałami i jednostkami miejskimi, dla których formuła PPP stała się priorytetowym narzędziem rozważanym przy planowaniu inwestycji. Taka modelowa współpraca owocuje tym, że zespół najpierw wewnętrznie przygotowuje wstępne analizy dla planowanego przedsięwzięcia, wykorzystując własne zasoby i kompetencje i z tak przygotowanym projektem spotyka się z decydentami w mieście.
Wielokrotnie podkreślano znaczenie komunikacji pomiędzy członkami zespołu – w Gdańsku polega to na codziennej porannej rozmowie, podczas której omawiane są wyzwania i proponowane rozwiązania. Z punktu widzenia osób zarządzających zespołem kluczowe jest duże zaangażowanie pracowników i decydentów, wsparcie pracowników w zdobywaniu nowych umiejętności i wiedzy i poczucie, że pracownik ma wsparcie kierownictwa w wyszukiwaniu rozwiązań bieżących problemów. Jednocześnie na pytanie o sposoby utrzymania takiego wysoko wykwalifikowanego zespołu w strukturach urzędu gospodarze podkreślili dbałość o jakość warunków pracy, otwartość kierownictwa i starania zatrzymania dobrych pracowników za wszelką cenę.
Gospodarze zachęcali uczestników, aby zacząć od realizacji pierwszego, choćby niewielkiego projektu w formule PPP, aby przetrenować ten sposób i w pewnym stopniu „oswoić” z nim zespół zadaniowy. Podkreślano, że PPP to zasadniczo nieco bardziej skomplikowane zamówienie publiczne i nie jest trudniejsze od tych wszystkich narzędzi już stosowanych przez samorządy. Uznano, że kluczowe jest przekonanie skarbnika jednostki i służb finansowych do tej formuły ze względu na jej specyfikę. Tak jak w przypadku pozostałych wizyt studyjnych gospodarze spotkania zwracali uwagę na fakt dłuższego niż zazwyczaj – a zatem bardziej szczegółowego i często lepiej przemyślanego – etapu przygotowania inwestycji, wymagającego większego nakładu pracy, w efekcie którego otrzymuje się lepszą i bardziej kompleksową jakość.
W opinii Gdańska projekty związane z rewitalizacją, będącą palącym problemem dla wielu polskich miast, są niezwykle ważnym tematem, a dzięki komplementarnym projektom PPP można wesprzeć JST w tworzeniu nowej jakości centrów miast. Raz wdrożone nakłady inwestycyjne miasta we fragment danego obszaru z miejsca powodują wzrost zainteresowania nim wśród przedstawicieli sektora prywatnego, który zaczyna inwestować już samodzielnie. W przypadku Gdańska takie właśnie podejście – ile się zainwestuje w PPP, tyle się niego otrzyma - zastosowano na Dolnym Mieście – miasto zainwestowało w budownictwo w ramach TBS, trwa procedura PPP dla fragmentu tego obszaru i obserwowane jest znacznie zwiększone zainteresowanie podmiotów prywatnych na tym terenie. Taka sama forma miała miejsce przy przygotowywaniu projektu Wyspy Spichrzów.
Gospodarze, bazując na swoich doświadczeniach, rekomendują korzystanie z różnych doradców na różnych etapach procedury i etapowania umów z nimi – na początku procedury warto skorzystać z doradztwa ekonomiczno-finansowego, później doradca może wesprzeć JST podczas negocjacji, a na kolejnym etapie doradzać powinien prawnik znający się na finansach samorządu lokalnego. Dodatkowo, warto zatrudniać kancelarie lokalne, bo pytań i konsultacji na każdym etapie procedury pojawia się bardzo dużo i bliskość znacznie ułatwia i obniża koszty współpracy.
Podczas negocjacji każda ze stron walczy o każdy punkt umowy, ale zarówno gospodarze ze strony publicznej, jak i prywatnej podkreślali partnerskie podejście do rozwiązywania wszystkich spornych kwestii – twórcze dyskusje, aktywne słuchanie się obu stron.
W przypadku Gdańska, gdzie zespół ma już spore doświadczenie i dopracował własną metodologię prowadzenia projektów, na samym początku procedury organizowane jest spotkanie dla wszystkich potencjalnych oferentów, podczas którego można z każdym prowadzić otwarte rozmowy. Na etapie późniejszym z każdym oferentem prowadzone są 4 rundy negocjacji:
1. ekonomiczno-finansowa
2. techniczna
3. prawna
4. podsumowująca.
Dodatkowo, Gdańsk przygotowując dany projekt i zbierając wszelkie informacje pomagające jak najlepiej opracować postępowanie, wysyła krótkie memorandum do kilkuset potencjalnych inwestorów, skrótowo opisujące planowane przedsięwzięcie z możliwością zadawania pytań przez zainteresowanych. Ten etap pozwala wstępnie ocenić atrakcyjność takiego planu, stopień zainteresowania rynku, a na podstawie zadawanych pytań zweryfikować, czy plan ma jeszcze jakieś słabsze punkty. Procent odpowiedzi na takie działania to ok. 30% i stanowi to już reprezentatywny obraz rynku.
Zanim jednak takie memorandum powstanie, miasto organizuje szerokie konsultacje społeczne z udziałem mieszkańców danego obszaru, deweloperów, przedstawicieli miasta – wykorzystując imprezy, spotkania, konsultacje, bannery informujące o planach. W ten sposób to mieszkańcy przede wszystkim mogą określić swoje potrzeby i mieć wpływ na to, co ostatecznie powstanie w ich okolicy, a dzięki tym działaniom przeciwdziała się późniejszym konfliktom. Dlatego Gdańsk bezwzględnie rekomenduje ujęcie promocji projektu i działania konsultacyjne w kosztach całości inwestycji.
Na pytanie uczestnika, co się dzieje w momencie odkrycia podczas prac cennych obiektów archeologicznych i która ze stron ponosi ryzyko archeologiczne gospodarze wyjaśnili, że takie ryzyko zawsze ponosi strona publiczna. To samo dotyczy ewentualnych zanieczyszczeń substancjami niebezpiecznymi. Podkreślono wagę starannego zbadania terenu przed postępowaniem, bo każde zlekceważone ryzyko może się zmaterializować, powodując znaczne koszty.
Dla podmiotu publicznego znacznym ułatwieniem jest, jeśli partner prywatny podchodzi do negocjacji mając już zapewnione wstępnie finansowanie projektu. Wiadomo bowiem, że taki projekt jest gruntownie przeanalizowany pod kątem opłacalności i wykonalności, a bank będzie dodatkowo egzekwował wywiązywanie się z harmonogramu prac. Gospodarze zwrócili uwagę uczestników na fakt, że z uwagi na odmienność rozliczania się stron umowy bardzo istotną kwestią jest ujęcie kosztów podatku VAT w szacowanych kosztach projektu.
Ocenę potencjalnych partnerów stronie publicznej ułatwia również obserwacja działań przygotowawczych podmiotu – jeśli na własny koszt, zanim przystąpi do negocjacji, ma opracowany wstępny plan zagospodarowania dla danego terenu, wykonany na bazie przeprowadzonych badań, to jest to przesłanka, że poważnie traktuje postępowanie, oszczędzając czas zespołu PPP.
Gospodarze zachęcając do szerokiego stosowania tej formuły podkreślali, że partnerstwo publiczno-prywatne nie jest szybką ścieżką realizacji inwestycji. Daje jednak pełną wiedzę na temat danego obszaru i umożliwia komplementarność działań. Ponadto zwracano uwagę na znaczenie pełnej transparentności postępowania, gdzie żaden element nie może być przygotowany „na skróty” i ścisłego trzymania się harmonogramu.
Kolejna wizyta studyjna pokazała ogromne zaangażowanie i entuzjazm zarówno podmiotu publicznego, jak i partnera prywatnego w realizowany projekt oraz dowodzi znaczenia kompetencji i odwagi zespołu odpowiedzialnego za przedsięwzięcie.