Wprowadzenie

Od samego początku odrodzone w wyniku reformy samorządowej społeczności lokalne podjęły wysiłki na rzecz poprawy stanu środowiska naturalnego, które po okresie zapaści cywilizacyjnej okresu PRL-u znajdowało się w fatalnym stanie. Tylko połowa miast posiadała oczyszczalnie ścieków, często tylko mechaniczne. Spora część Polski lokalnej była nieskanalizowana. Odrabianie kolosalnych zapóźnień w tym zakresie stanowiło główne pole działania inwestycyjne gospodarki komunalnej, finansowane ze środków własnych, wspierane przez fundusze krajowe i przedakcesyjne, w tym z tzw. ekokonwersji.

Jednak problem zanieczyszczeń powietrza, zwłaszcza w centrach miast, szybko stał się ważnym zadaniem władz lokalnych, które przeznaczały na poprawę sytuacji znaczne środki z utworzonych m.in. w tym celu z części opłat za użytkowanie środowiska gminnych funduszy celowych.

1. Lata 90. – gminny fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej

Lakoniczne informacje na ten temat pojawiały się w dorocznych sprawozdaniach z działalności NFOŚiGW, z tym, że miały one dość ogólny charakter. Jednak wciąż można znaleźć w zasobach internetu informacje i opracowania z poszczególnych, zwłaszcza dużych miast. Wiadomo dokładnie, że największa część wydatków z gminnych funduszy była przeznaczana bezpośrednio na ochronę powietrza oraz na rozwój terenów zielonych, które – stanowiąc „płuca miast” – przyczyniały się znacząco do poprawy stanu powietrza. Takie informacje udostępnia wciąż np. miasto Poznań. Wiadomo z nich, że głównym kierunkiem działań była likwidacja opalanych węglem lokalnych kotłowni w centrach miast i miasteczek. W Pozna­niu i wielu innych miastach zlikwidowano wszystkie takie kotłownie.

Ciekawych danych na ten temat dostarcza publikacja[1], która podsumowuje funkcjonowanie gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej we Wrocławiu. Autorzy potwierdzają, że do powodzi w 1997 roku także w tym mieście największa część środków z GFOŚiGW była kierowana na modernizację starych kotłowni węglowych („likwidacja niskiej emisji”). Po powodzi postanowiono zmienić priorytety i na czoło wysunęło się od­twarzanie zdewastowanych terenów zielonych, co także miało ważne znaczenie dla stanu powietrza w mieście.

Niestety brakuje takich opracowań, a zupełnie nie ma podsumowania efektów wydatkowania środków z gminnych funduszy OŚiGW w latach 90. w skali całego kraju.

2. 1999 – 2009 – gminny i powiatowy fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej

W sprawozdaniach Ministerstwa Finansów z wykonania budżetów JST znajdują się od 1999 roku pełne dane o kwotach przychodów i rozchodów gminnych i powiatowych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, nie ma jednak informacji o kwotach wydatkowanych na poszczególne, określone w ustawie działania. Wielkość przychodów tych lokalnych funduszy celowych obrazuje tabela nr 1.

W ciągu tych 11 lat samorządy lokalne rozdysponowały z tych funduszy łącznie aż 8,5 mld złotych, z czego 4 mld zł wydały gminy, 3,37 mld zł – miasta na prawach powiatu, a 1,13 mld zł – powiaty. Wydatki powiatów początkowo miały wspomagać zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych (zadanie własne gmin) w skali ponadgminnej, jednak wkrótce poszerzono zapisy dotyczące możliwych kierunków wydatkowania fundu­szy powiatowych, co znacznie ułatwiło dysponowanie nimi.

Tabela 1. Gminne i powiatowe fundusze ochrony środowiska i GW w latach 1999-2009 (mln zł)

Także ten okres nie doczekał się dokładniejszych podsumowań. Na podstawie fragmentarycznych informacji można oszacować, że środki te przeznaczano:

• na gospodarkę wodną - ok. 30%,
• na ochronę powietrza - ok. 20%,
• na tereny zielone - ok. 35%,
• na inne cele - ok. 15%.

Tak więc bezpośrednio na ochronę powietrza przeznaczono w tym czasie ok. 1,7 mld zł, ale co najmniej 3 mld zł wydane na rozwój terenów zielonych także przyczyniły się do stanu powietrza.

A przecież to nie jedyne wydatki z lokalnych budżetów samorządowych, które miały bezpośredni albo pośredni wpływ na stan powietrza, czy też szerzej – klimatu. Dziesiątki miliardów złotych miasta, gminy i powiaty wydały na drogi i lokalny transport publiczny, modernizację gospodarki ściekowej i zagospo­da­rowanie odpadów stałych, wpływając w ten sposób pośrednio także na stan powietrza. Ponadto trwała – częściowo również z budżetów JST – modernizacja lokalnego ciepłownictwa oraz – mimo trudności ze strony energetyki – oświetlenia ulic. Coraz większe środki (uwzględniane w wydatkach najróżniejszych działów klasyfikacji budżetowej) przeznaczano na termo­modernizację bu­dynków, która zwykle stanowiła tylko część zadania inwestycyjnego, zatem nie można jej znaleźć w żad­nym sprawozdaniu. Miasta zaczęły również prowadzić lokalną politykę energetyczną, nastawioną przede wszystkim na oszczędności finansowe, którym jednak zawsze towarzyszy efekt eko­logiczny. W jej ramach podjęto ponadto w szerszej skali zastępowanie tradycyjnych odnawialnymi źródłami energii.

3. 2010 – 2015 – po likwidacji lokalnych funduszy

Likwidacja gminnych i powiatowych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej z dniem 1 stycznia 2010 r. w najmniejszym stopniu nie zmieniła zaangażowania gmin i powiatów w podjęte w poprzednim okresie działania proekologiczne, spowodowała jednak konflikty z niedoinformowanymi inspektorami NIK, którzy nie mogli doszukać się w sprawozdaniach wydatków opisanych w ustawie. W swoich raportach pokontrolnych stwierdzali oni, że gminy i powiaty nie realizują w pełni zadań, które powinny finansować z trafiających odtąd wprost do budżetów opłat za użytkowanie środowiska. Były to jednak wnioski bezpodstawne, ponieważ wydatki samorządów lokalnych na zadania związane z och­roną środowiska wielokrotnie przekraczały wysokość tych wpływów. Są jednak ujmowane w różnych działach, rozdziałach i paragrafach klasyfikacji budżetowej, zatem inspektorzy nie byli w stanie ich zna­leźć. Nota bene – jest to kolejny argument za takimi zmianami klasyfikacji budżetowej dla JST, by była ona powiązana z realizowanymi przez samorządy zadaniami publicznymi. Nie ma żadnego uzasadnienia upór resortu finansów, by klasyfikacja wydatków była wspólna dla sektora rządowego i samorządowego.

4. Od roku 2016 – czas rosnącej aktywności

Udział samorządów w realizacji globalnych celów klimatycznych został już wcześniej dostrzeżony i uznany, natomiast wzrastające zainteresowanie mediów i opinii publicznej stanem zanieczyszczeń powietrza, wyrażone m.in. powstaniem w lutym 2015 roku Polskiego Alarmu Smogowego (federacji lokalnych ruchów ekologicznych), spowodowało podjęcie przez władze lokalne w szerszej skali wyzwań związanych ze stanem powietrza. Środowiska ekologiczne formułowały przy tym zarzuty niewystarcza­jącego zaangażowania samorządów w tym zakresie.

Przedstawiamy zatem wyciąg ze sprawozdawczości finansowej JST, który prezentuje faktyczny, choć nadal niepełny obraz tego zaangażowania. Wciąż nie wszystkie działania ekologiczne są możliwe do odnalezienia w zesta­wie­niach Ministerstwa Finansów, tworzonych na podstawie sprawozdań z wy­konania budżetów JST, spo­rządzanych według klasyfikacji budżetowej. I tak na przykład modernizacja miejskiego centrum kultury, w ramach której wprowadzono w nim ogrzewanie oparte na OZE oraz dokonano termomodernizacji obiektu, będzie ujęta w wydatkach inwestycyjnych działu kultura.

W obu tabelach pierwsza część przedstawia wydatki bezpośrednio wpływające na jakość powietrza, a druga – wydatki, które (poprzez modernizację wymienionych sektorów gospodarki lokalnej) pośrednio wpływają na stan środowiska naturalnego, w tym powietrza.

Należy podkreślić, że powyższe zestawienia nie obejmują termomodernizacji, modernizacji ciepłow­nictwa, innych elementów lokalnej polityki energetycznej itp. Nie ma w nich również coraz większych wydatków na cele ekologiczne, ponoszonych przez podmioty gospodarki komunalnej, które działają poza budżetem gminy, miasta czy powiatu (spółki komunalne, częściowo zakłady budżetowe).

Zamiast podsumowania

Celem naszego krótkiego raportu jest uświadomienie opinii publicznej skali wydatków ponoszonych przez miasta, gminy i powiaty na ochronę środowiska, w tym powietrza i klimatu. Podane kwoty mówią same za siebie. Ponosimy je, korzystając z własnych środków oraz ze wsparcia zewnętrznego – NFOŚiGW, innych funduszy krajowych, a także – w znacznym stopniu – funduszy z Unii Europejskiej i norweskich.

W ostatnim czasie postawiono nam też zarzut niedostatecznej aktywności w promowaniu programu Czyste powietrze. Zapomniano przy tym, że po przejęciu obsługi programu przez gminy liczba zawartych umów wzrosła tysiąckrotnie. Jest ich wciąż zbyt mało, ale to właśnie gminy zapewniły taką niespotykaną dynamikę.

Biuro ZMP (Andrzej Porawski, Jan M. Czajkowski), Wrocław, 18 czerwca 2021 r.


[1] „Fundusze ochrony środowiska” – Bolesław Gomułkiewicz, Bogdan Lukaszewicz, na stronie: http://eko.org.pl/wroclaw/spoleczenstwo/fundusze.html

Załączniki:
Raport