Destrukcja systemu finansów samorządowych, która miała miejsce w latach 2017-2023, doprowadziła budżety większości jednostek samorządu terytorialnego do stanu krytycznego. Luka finansowa w oświacie (różnica między wydatkami bieżącymi na szkoły i przedszkola a kwotą części oświatowej subwencji ogólnej) zaczęła od 2017 roku rosnąć w tempie 3-4 mld zł rocznie. Od 2020 r. nastąpił drastycz­ny spadek dochodów z udziału w PIT. W efekcie lawinowo wzrosła liczba gmin z niezrównoważonym budżetem operacyjnym. Na koniec bieżącego roku deficyt operacyjny został zaplanowany w blisko 900 miastach i gminach, a deficyt operacyjny netto (po odliczeniu bieżących spłat zobowiązań) jest przewidywany w 1562 gminach, w tym 49 miastach na prawach powiatu, 185 gminach miejskich i 477 miejsko-wiejskich. Dlatego, oczekując jeszcze raz w tym roku na ratunkową „kroplówkę” w IV kwartale, z nadzieją przyjęliśmy zapowiedź ministra finansów o szybkim podjęciu prac nad nową ustawą o dochodach JST.

Przedstawiony w lipcu br. roku projekt nowej ustawy o dochodach JST, oparty na wcześniej zaakceptowanych przez Stronę Samorządową założeniach, jest całkowicie nowym rozwiązaniem, które ma zapewnić większą stabilność bieżących dochodów własnych poprzez ich uniezależnienie od doraźnych zmian legislacyjnych. Dochody te będą uzupełniane subwencją ogólną, obliczaną na podstawie dostępnych w statystyce publicznej wskaźników, które – według autorów projektu – charakteryzują potrzeby finansowe JST w najważniejszych grupach zadań własnych. Dobór tych wskaźników oparto na ich korelacji z danymi historycznymi o wydatkach JST na te zadania. Według autorów nowy system zapewni w 2025 r. wzrost dochodów bieżących JST o prawie 25 mld zł w relacji do kwot, które wpłynęłyby do samorządów na podstawie przepisów obecnej ustawy w tymże roku (wzrost o 10,7%). Nominalnie w roku przyszłym ma być o 35,2 mld zł więcej. To wzrost o 16,44%....

Nieźle, ale diabeł tkwi w szczegółach…

Projekt powstał w warunkach olbrzymiego obciążenia budżetu państwa zobowiązaniami zaciąg­niętymi przez poprzedni rząd, także w formie masowo rozdawanych przed wyborami czeków bez pokrycia. W dodatku większość tych zobowiązań powstawała w ramach pozabudżetowych funduszy celowych (COVID, „polski ład”), budowanych na obligacjach, które jednak trzeba spłacić już z budżetu… Wraz ze skutkami uwarunkowań zewnętrznych spowodowało to m.in. objęcie Polski unijną procedurą ograniczania nadmiernego deficytu. Te zwiększone potrzeby i ograniczenia dla budżetu centralnego nie sprzyjają tak szybkiej odbudowie finansów lokalnych i regionalnych, na jaką mieliśmy nadzieję.

Strona Samorządowa pozytywnie zaopiniowała przyjęte w projekcie rozwiązania systemowe. Jednak konkretne rozwiązania, zaproponowane w projekcie ustawy budzą szereg wątpliwości, zarówno technicznych jak i merytorycznych. Dotyczą one przede wszystkim zaproponowanego w ustawie sposobu określania potrzeb wydatkowych JST i będącego jego konsekwencją mechanizmu wyrównawczego, który ZPP w swoim stanowisku określa obrazowo jako „zastąpienie Janosikowego zbójeckim”. Były one zgłaszane podczas krót­kich konsultacji (w formie wspólnego stanowiska wszystkich korporacji) jednak w większości nie zostały uwzględnione. Spowodowało to chwilowe pogorszenie atmosfery współ­pracy z resortem finansów, która – w porównaniu z poprzed­nim ośmioleciem – jest i tak absolutnym novum, o czym część kolegów zdaje się nie pamiętać. W efekcie Zarząd ZPP zaopiniował projekt negatywnie, a Zarząd ZGW RP stwierdził we wstępnym stanowisku, że „nie może projektu zaopiniować pozytywnie”. Za­rząd ZMP na początku lipca br. zaopiniował pozytywnie założenia projektu, podejmując następnie (po opublikowaniu projektu) działania na rzecz zmiany niektórych rozwiązań szczegółowych (pismo z dnia 19 lipca 2024 r.).

Negocjacje w ramach Komisji Wspólnej doprowadziły ostatecznie do kompromisu, w ramach którego udało się uzyskać zgodę na niektóre spośród naszych postulatów, głównie te „bezkosztowe”. W kuluarach mówiono, że są „siły”, które tylko czekają na niepowodzenie negocjacji rządowo-samorządowych, gotowe zagospodarować 25 mld złotych, które się wówczas „uwolnią”…

Jak zatem można ocenić projekt w obecnej sytuacji?

Projekt jest na pewno krokiem w dobrą stronę: oznacza istotny przyrost dochodów bieżących w 2025 roku. Jednak przyrost jest silnie zróżnicowany, a przyczyny tych różnic są dla wielu samorządowców niezrozumiałe. Pokutuje „stare” podejście do dochodów samorządowych. Nie potrafimy odróżnić udziałów we wpływach z PIT od Udziału odnoszonego do dochodów podlegających opodatkowaniu. Szukamy algorytmu podziału subwencji oświatowej, której wszakże już nie ma. Bierzemy pod uwagę merytorycznie oczywiste wskaźniki (np. długość dróg), podczas gdy dobrą korelację statystyczną znaleziono z innym wskaźnikiem („determinantą”). W efekcie rozgorzała debata, w której samorządowcy zastanawiają się nie nad tym, co ustawa oznacza w ujęciu systemowym, tylko „dlaczego mam mniej od sąsiada lub od kolegi w podobnym mieście lub gminie”. Znam prezydenta, który nagle dowiedział się, że jego miasto jest „bogate”, albo innego, któremu „zginęło” kilkadziesiąt tysięcy mieszkańców (zapomniał, że są to przecież statystyczni mieszkańcy „przeliczeniowi”; strach pomyśleć, gdyby potrzeby przeliczono na hektary – zabrakłoby mu kilku kilometrów kwadratowych…).

To oczywiście efekt: zbyt szybkiego tempa prac nad ustawą, przyjęcia czysto statystycznych wskaź­ników (tzw. determinant) do obliczania potrzeb wydatkowych i posłużenia się przy tym danymi historycznymi z ostatnich 3 lat bardzo już wykoślawionego systemu finansów JST. Natychmiast po opublikowaniu (pierwszy raz w historii!!) oceny skutków regulacji, zawierającej szczegółowe wyliczenie dochodów bieżących według starej i nowej ustawy dla każdej JST ujawniły się emocje, często na pierwszy rzut oka uzasadnione. Wydaje się, że ta sztuczna statystyka determinant musi być docelowo zastąpiona rzetelnie ustalonymi standardami kosztów realizacji poszczególnych zadań na gwarantowanym poziomie. Dotyczy to zwłaszcza potrzeb oświatowych (o standardy kosztów edukacyjnych upominamy się od ćwierćwiecza…) oraz rozwojowych.

Trudno zgodzić się na dyskryminację miast na prawach powiatu, zarówno pod względem ich zaniżonych udziałów w podatkach PIT i CIT, jak również odmiennego „wskaźnika zamożności”.

Niestety jest też poważniejsza, systemowa uwaga szczegółowa: zawarcie w art. 2 pkt 6 i 7 zasady nieuwzględniania „dochodów (przy­chodów) wolnych (zwolnionych) od podatku” PIT i CIT jest sprze­czne z głównym założeniem ustawy, gdyż każde nowe zwolnienie, wymyślone przez polityków, zmniejszy dochody własne JST. Wprawdzie z uzasadnienia wynika, że chodzi o konkretne dochody, dziś zwolnione od podatku zryczałtowanego, jednak sam zapis musi być tak sformułowany, by jasno wskazywał, o które dochody chodzi i nie działał na przyszłość w sposób niweczący główną zasadę nowego systemu.

Zatem ile dostaniemy?

Efekt finansowy nowej ustawy, oszacowany na rok 2025 przez MF na 35,2 / 24,1 mld zł, oz­na­cza wg OSR, że: „dochody JST w 2025 r. będą nie mniejsze niż 106% ich dochodów z 2024 r. i 104% ich dochodów z 2025 r. wg obecnych przepisów”. To wzrosty minimalne, jednak w praktyce są znacznie wyższe, wynosząc średnio:

• Dochody bieżące gmin wzrosną o 18,5 mld zł w porównaniu z rokiem bieżącym (średni wzrost o 21,1%), to znaczy o blisko 10 mld zł (10,2%) więcej niż gdyby obowiązywała obecna ustawa;

• Dochody bieżące miast na prawach powiatu wzrosną rok do roku o 11,2 mld zł (15,7%), co oznacza wzrost o 7,4 mld zł (9,8%) więcej niż wyniosłyby według obecnej ustawy;

• Dochody bieżące powiatów wzrosną o 4,5 mld zł (14,6%) w porównaniu z rokiem bieżącym, czyli o 3,2 mld zł (9,9%) więcej niż przy obecnych przepisach;

• Dochody bieżące województw wzrosną tylko o 900 mln zł (3,8%) rok do roku, jednak efekt zmiany ustawy wyniesie 3,65 mld zł (aż 17,3%), co wynika ze skutków obecnych, corocznych korekt udziałów w CIT.

Przytoczone wartości oznaczają średnie wzrosty. Rekompen­sują one znaczną część, choć nie całość ubytków w dochodach JST, jakie nastąpiły od 2017 r. Przede wszystkim jednak zastanawia zróżnicowanie efektu dla różnych, obiektywnie podobnych JST. I tak na przykład wzrost rok do roku dla Chełma wynosi raptem 11,7% rok do roku i 6,7% jako efekt zmiany, podczas gdy dla pobliskiego Zamościa jest to odpowiednio 20,3% i 14,1%. Albo tercet byłych miast wojewódzkich, które kiedyś zrezygnowały ze statusu miasta na prawach powiatu: Ciechanów – 18,4% i 7%, Piła – 24,8% i 13% i Sieradz – 25,9% i 15,6%. Albo dwa podwarszawskie miasta powiatowe: Pruszków – 14,2% i 9,2% i Otwock – 15,8% i 6,7%, czy też „ich” powiaty: pruszkowski 21,5% i 16,8% i otwocki – 17,4% i 9,0%. To tylko kilka przykładów, które można mnożyć. Dla zainteresowanych kompletne zestawienie z podziałem na typy jednostek i kategorie gmin – w załączeniu.

Co dalej?

Skutki dokonywanej zmiany systemowej w dochodach JST muszą być na bieżąco monitorowane, nie tylko w zakresie determinant, ale także pod kątem niezbędnych zmian w innych, powiązanych ze stanem finansów JST ustawach (finanse publiczne, finansowanie oświaty, energetyka, odpady, gospodarka komunalna itp.). Mając na uwadze fakt, że zaplanowany na 2025 rok w wyniku przyjęcia ustawy poziom wzrostu dochodów bieżących nie równoważy przewidywanego wzrostu wydat­ków bieżących, uzgodniliśmy z rządem podjęcie wspólnych prac nad „Programem naprawy finansów samorządowych”. Powinien on doprowadzić w średnio­okresowej pers­pektywie do rzeczywistej stabilizacji budżetów i finansów samo­rządowych, nie tylko w ich części dochodowej, lecz także umożliwić samorządom racjonalizację wydatków ponoszo­nych na poszczególne obszary lokalnych usług publicznych. Znieść absurdy w kształtowaniu sieci szkół i dotowaniu placówek prowadzonych przez inne podmioty, umożliwić wykorzystanie w sektorze komunalnym własnej, taniej energii, uszczelnić gospodarkę odpadami i wiele innych.

I jeszcze jedno: planowane zmiany wejdą w życie w przyszłym roku, a zapaść finansowa grozi części JST w obecnym. Pomimo znacznego wzrostu dochodów z udziału w PIT oraz subwencji oświatowej w roku 2024, niezrekompensowany ubytek w udziałach w PIT wynosi wciąż ponad 20 mld zł, a luka finansowa w edukacji – ponad 35 mld zł (na same wynagrodzenia w oświacie brakuje nadal ponad 5 mld zł). Dlatego, podobnie jak w latach ubiegłych, niezbędne jest uzupełnienie dochodów bieżących JST w roku 2024. Ustalono, że dodatkowe środki, które zostaną przekazane w IV kwartale, wyniosą 10 mld zł. Pozwoli to zapobiec utracie płynności finansowej w bieżącym roku przez wiele miast, gmin i powiatów.

Andrzej Porawski, dyrektor Biura ZMP (04.09.2024)

Załączniki:
Porównanie dochodów JST 2024 do 2025 - zestawienie z podziałem na typy jednostek i kategorie gmin