Dochody bieżące

Dochody bieżące w 2025 r., będące wynikiem przyjęcia nowej ustawy o dochodach JST, są zaplanowane w kwocie 347 mld zł, to znaczy aż o 14,7% więcej niż wyniosły w roku 2024 (302,6 mld zł). Z tego:

• najwięcej w gminach wiejskich – o 19,2%,
• w gminach miejsko-wiejskich – o 17,5%,
• w gminach miejskich – o 16,7%,
• w miastach na prawach powiatu – o 15,1%,
• w powiatach – o 11,2%.

To efekt wspólnej walki o nową ustawę i wspólnej woli konstruktywnego kompromisu na finiszu tej batalii, której końcowy wynik nie jest szczytem marzeń. Jest jednak dużo lepszy niż masakra naszych finansów, do­ko­nywana w minionych latach przy akompaniamencie propagandowego bełkotu o rzekomej obniżce podatku PIT (który realnie wzrósł po likwidacji odliczenia składki zdrowotnej) i o dotowanym czekami bez pokrycia, „zrówno­ważonym” rozwoju.

Samorządowcy ostrożnie prognozują wzrosty dochodów i wydatków w kolejnych latach, zdając sobie najwyraźniej sprawę z tego, że dynamika wzrostu wynagrodzeń, która teraz jest punktem odniesienia naszej części dochodów płatników PIT, jest niższa niż dynamika wpływów z tego podatku w latach, gdy był on stabilny (przed zmianami).

Prognozowana w WPF-ach dynamika wzrostu dochodów bieżących w kolejnych latach, liczona względem roku 2025 jest niska i wynosi

Tak więc wyraźny wzrost w roku bieżącym (przy prognozowanej przez NBP inflacji na poziomie blisko 6%), w kolejnych latach będzie nieco tylko wyższy niż spodziewany poziom inflacji. A warto pamiętać, że „inflacja samorządowa”, na którą składają się m.in. płaca minimalna, ceny energii, surowców i usług, jest znacznie wyższa od konsumenckiej, o której piszą media i mówią politycy.

Plany inwestycyjne

Przyjęte ostatnio wieloletnie prognozy finansowe pokazują, że plany inwestycyjne samorządów są nadal bardzo ambitne. W 2022 roku wydatki inwestycyjne JST wyniosły 56,3 mld zł, co stanowiło 15,8% wydatków ogółem. W roku 2023, wraz z apogeum unijnej perspektywy 2021-27, samorządy zainwestowały już 84,4 mld zł (21,7% wszystkich wydatków), a w roku 2024 – aż 95,1 mld zł (21,2% ogółu). Ten trend utrzyma się w 2025 roku: plan opiewa na 105,5 mld zł (22,1% wszystkich zaplanowanych wydatków JST). Najwięcej zainwestują gminy wiejskie (26,5 mld zł), następnie miasta na prawach powiatu (20,7 mld), potem regiony (18,9), dalej gminy miejsko-wiejskie (17,2), powiaty (11,7) i na końcu gminy miejskie (9,3 mld zł). W relacji do sumy planowanych wydatków najwięcej zainwestują województwa (42%) i gminy wiejskie (aż 28,2%), następnie gminy miejsko wiejskie (22,1%), powiaty (20,4%) i gminy miejskie (19,9%), a najmniej miasta na prawach powiatu (tylko 13,7%). Zbliżone relacje obserwowaliśmy w latach 2023 i 2024. Ten obraz jest bezpośrednio związany z poziomem nadwyżki operayjnej w poszczególnych kategoriach JST.

Wysoki wskaźnik inwestowania w gminach wiejskich obserwujemy od wielu lat, podczas gdy w innych kategoriach JST podlega on pewnym wahaniom, za wyjątkiem gmin miejskich i zwłaszcza miast na prawach powiatu, które zawsze były na końcu tego „rankingu”. Ich sytuacja dodatkowo pogorszyła się w ostatnich trzech latach. W tym kontekście opowieść o biednych gminach wiejskich i bogatych miastach wymaga znaczącej korekty, w szczególności związanej ze sposobem obliczania „wskaźnika zamożności” w nowej udjst. Oczywiście jest grupa biednych gmin wiejskich (mniej niż połowa całej grupy), ale trzeba wyraźnie pokazać trudną sytuację prawie wszystkich małych i średnich miast oraz większości miast na prawach powiatu.

Prognozy wydatków inwestycyjnych na następne lata są już znacząco mniejsze: w 2026 roku – 66,1 mld zł (14,9%), w 2027 – 46,7 mld (10,8%), a w 2028 – 36,6 mld zł (już tylko 8,5% wydatków ogółem).

Nadwyżka operacyjna

Zdolność do finansowania rozwoju lokalnego najlepiej oddaje oczywiście stabilna w dłuższym okresie wielkość nadwyżki operacyjnej, choć oczywiście w czasach, gdy wciąż są dostępne rozliczne dotacje i środki, ważna jest także zdolność ich pozyski­wania. Tyle że w większości wypadków możliwość ich wykorzystania wymaga udziału własnego, dlatego brak własnych środków na inwestycje (czytaj: nadwyżki operacyjnej) poważnie utrudnia korzystanie z większości ww. źródeł..

Dewastacja finansów samorządowych w ostatnich latach spowodowała zmniejszenie nadwyżki operacyj­nej w relacji do dochodów bieżących. Do roku 2021 wynosiła ona zawsze ok. 10-12%, z wahnięciem w roku 2020 (pandemia – 8%). W 2022 r. spadła do średnio 8,5%, w 2023 – do 5,5%, a w 2024 – do zaledwie 3,6% (przy planowanej 2,1%).

W roku bieżącym samorządy w projektach WPF z początku stycznia prognozują jej wzrost do poziomu 5,3%, a kolejnych latach od 8 do 9%.

Trzeba jednak pamiętać, że zanim przeznaczymy nadwyżkę operacyjną na nowe inwestycje, musimy spłacić z niej przypadające na dany rok raty długu (zaciągniętego wcześniej na inwestycje, które już wykonaliśmy), a także wysokie obecnie koszty obsługi długu. Dlatego zdolność do finansowania rozwoju ze źródeł własnych w każdym roku obrazuje nadwyżka operacyjna netto.

W relacji do odchodów bieżących stanowiła ona średnio dla wszystkich JST: w 2018 r. 7%, w 2019 r. 5,8%, w 2020 r. 4,5%, w 2021 r. 9%. W kolejnych latach obserwujemy dramatyczny spadek: w 2022 r. 5,5%, w 2023 r. 2,7%, a w 2024 r. tylko 0,9%, przy czym w kilku grupach JST wystąpił deficyt operacyjny netto: w miastach na prawach powiatu (-2,1%), w gminach miejskich (-2,0%) i w gminach miejsko-wiejskich (-1,5%). W planach na 2025 rok deficyt operacyjny netto występuje tylko w rzekomo najbogatszych miastach na prawach powiatu (-1,2%), podczas gdy pozostałe grupy JST planują już niewielką nadwyżkę operacyjną netto (średnio 2,6% dla wszystkich JST). W kolejnych latach JST prognozują nadwyżkę operacyjną netto na poziomie 5,3 do 6%.

Poziom zadłużenia

Wysoki poziom wydatków inwestycyjnych, zaplanowanych na 2025 r., będzie ponownie sfinansowany przede wszystkim ze środków zewnętrznych, głównie z dotacji krajowych i unijnych, a także z kredytów czy obligacji.

Z chwilą rozpoczęcia przez poprzedni rząd reformy podatku PIT zadłużenie JST raptownie wzrosło, z tym, że połowa tego długu dotyczy miast na prawach powiatu. W dodatku część długu, zaciąganego w ostatnich kilku latach (wobec braku wystarczających dochodów bieżących głównie w miastach i miastach na prawach powiatu) przeznaczana była na niezbędne wydatki bieżące, w tym na restrukturyzację długu, co umożliwiał wprowadzony przez poprzedni rząd mechanizm swoistego „zawieszenia” części reguł fiskalnych, dotyczących równoważenia budżetów bieżących. Trzeba zaznaczyć, że mimo wysokiego zadłużenia udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem tych miast jest znacznie niższy niż w pozostałych gminach (zwłaszcza wiejskich). Zadaje to kłam bezmyślnie powtarzanej tezie o rzekomej zamożności miast na prawach powiatu.

Dynamikę zadłużenia JST, w tym miast na prawach powiatu (MNPP) obrazuje poniższa tabela {mld PLN}.

W relacji do dochodów bieżących dług JST mieści się w całym okresie w przedziale 28-34%, z tym, że w miastach na prawach powiatu w roku bieżącym osiągnie aż 51%, podczas gdy w gminach wiejskich wyniesie tylko 25%, miejsko-wiejskich – 31%, miejskich – 30%, w powiatach – 17%, a w województwach – 27%.

Analiza indywidualnego wskaźnika zadłużenia wskazuje na silne zróżnicowanie między różnymi gminami. Sytuacja kilku miast na prawach powiatu wydaje się być pod tym względem trudna.

Résumé

Przedstawiona analiza oparta jest o najnowsze dostępne dla roku 2025 dane, tj. o projekty WPF wg stanu bazy MF z 10 stycznia br. Analiza zmian prognoz w kolejnych kwartałach lat ubiegłych pokazuje, że progno­zowany obraz sytuacji finansowej JST ulega znaczącym zmianom w trakcie roku budżetowego, wynikającym tak ze zmian strumieni dochodów jak i z poziomu realizowanych wydatków. Dla roku 2025 i lat następnych najbardziej krytyczną dla stabilności bieżących części budżetów JST i poziomu ich nadwyżki operacyjnej (poza województwami samorządowymi) będzie sytuacja „finansów oświatowych”, wynikająca z jednej strony z niewłaściwie ujętych w nowej ustawie o dochodach JST potrzebach wydatkowych oświaty, a z drugiej – z ostatniego wyroku SN, dotyczącego obowiązku finansowania nauczycielom wykonanych ponad pensum godzin nad­liczbowych. Pilnej rekonstrukcji wymaga w tej sytuacji ustawa o finansowaniu zadań oświatowych. Nawet niewielka procentowo poprawa sytuacji finansów w tym sektorze wpłynęłaby bardzo wyraźnie na poziom nadwyżki operacyjnej budżetów JST.

W trakcie roku zmianom ulega także poziom wydatków inwestycyjnych, w końcu roku będący mniejszym, niż to wynikało z projektowanych styczniowych WPF.

ZMP będzie monitorował rozwój sytuacji finansów JST w oparciu o kolejne udostępniane przez MF dane, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji finansowej sektora oświatowego.

(apo, jmcz)